CC - A235-2024

A235-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-235/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 235 DE 2024

Referencia: expediente CJU-4920

Conflicto de jurisdicciones entre el TribunalAdministrativo de Cundinamarca, SecciónSegunda, Subsección C, y el JuzgadoSegundo Laboral del Circuito de Zipaquirá.

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Por intermedio de apoderado judicial, Onofre Rojas Reina formulómedio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el actoadministrativo expedido por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia(UNAD) N° 210-604 del 2 de julio de 2015, en el cual se negó elreconocimiento de las prestaciones adeudadas en virtud de la relación laboraldel demandante. Este último pretende principalmente que (i) se declare la

nulidad de la decisión administrativa de la UNAD[1], (ii) se declare queexistió una “relación de índole laboral sin solución de continuidad desde abril 15 del año 2005 hasta el 31 de diciembre de 2012”[2] y, como consecuencia de dichas declaratorias, (iii) se ordene el pago a su favor de prestacionessociales, primas, bonificaciones, aumentos y otros conceptos consagrados en el Código Sustantivo del Trabajo[3]. El demandante afirmó que estuvovinculado a la UNAD a través de 11 contratos sucesivos de prestación deservicios, ejerciendo “actividades de atención de explotaciones agropecuarias y labores de servicios de granja en el CEAD de Zipaquirá”[4] de la universidad, cumpliendo con el horario y labores fijadas por la supervisora[5].

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al JuzgadoCuarenta y Ocho Administrativo, Sección Segunda, Oral de Bogotá. El 19 deabril de 2016, la demanda fue admitida. Luego, el 26 de septiembre de 2022,el juzgado profirió sentencia, declaró probadas las excepciones de inexistenciade la relación laboral y de las obligaciones reclamadas y de cobro de lo nodebido propuestas por la demandada, y negó las pretensiones del

demandante[6]. Contra esta decisión, el demandante interpuso recurso deapelación.3. Mediante auto del 9 de agosto de 2023, el Tribunal Administartivo deCundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto, decretóla nulidad de la sentencia de primera instancia y remitió el proceso a losjuzgados laborales del Circuito de Zipaquirá. Indicó que en el Auto 441 de2022, la Corte Constitucional fijó la regla según la cual “la jurisdicciónordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer lasdemandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación laboral(…) siempre que prima facie sea posible establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial”[7]. Destacóque en el caso concreto es aplicable este precedente, porque las funcionesdesarrolladas por el señor Rojas Reina se circunscribían a la “ejecución delabores de conservación y mantenimiento de la Granja El Cedro ubicada en elmunicipio de Zipaquirá – Cundinamarca, las cuales involucraron entre otras laconstrucción de zanjas, líneas de ladrillos para protección de camas en áreasde descaso de animales, bodega e instalaciones en general conforme lasnecesidades propias de la granja tecnificada experimental, labores de

mantenimiento, aseo y limpieza, entre otras” [8], las cuales son propias de uncontrato de trabajo y no de una relación legal y reglamentaria. El juzgadotambién invocó los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS.

4. Realizado nuevamente el reparto, el conocimiento del proceso lecorrespondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá, el cual,mediante auto del 12 de octubre de 2023, declaró su falta de jurisdicción paraconocer la demanda. Indicó que, de conformidad con el Auto 491 de 2021, loscasos en los que se persigue el “reconocimiento de una relación laboral,presuntamente oculta a través de la celebración sucesiva de contratos de prestación de servicio”[9] con un ente autónomo de carácter nacional yvinculada al Ministerio de Educación Nacional, son competencia de laJurisdicción Contencioso Administrativa. Explicó que en el referido auto laCorte afirmó que “aunque el artículo 2.° del estatuto procesal del trabajo y dela seguridad social preceptúa que el juez laboral es el llamado a conocer deaquellas controversias ligadas directa o indirectamente a un contrato detrabajo, lo cierto es que cuando se hace referencia a una eventual existencia derelación laboral con el Estado, la única habilitada por el ordenamiento jurídicopara revisar la legalidad o no, de la vinculación, a la luz del artículo 104 delCódigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es la jurisdicción contenciosa administrativa”[10].5. El 20 de noviembre de 2023, conforme al reparto efectuado en reuniónvirtual del 16 de noviembre del mismo año, el expediente fue entregado a la magistrada sustanciadora[11].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

magistrada sustanciadora[11].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el TribunalAdministrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y elJuzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá, la cual versa sobre lacompetencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimientodel derecho interpuesto contra el acto administrativo N° 210-604 del 2 de juliode 2015, expedido por la UNAD (párr. 1). A dichos efectos, en primer lugar,la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumplecon los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos dejurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimientode tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer ydecidir sobre las demandas instauradas en razón de presuntas relacioneslaborales encubiertas por la sucesiva suscripción de contratos de prestación deservicios con el Estado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto ydeterminará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con elconocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflictode jurisdicciones

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflictode jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porqueestiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que esde su exclusiva incumbencia (positivo)”[12]. La Corte Constitucional hasostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos seconfiguren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[13], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Presupuesto subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [14]. En aquellos eventos en los que no se está ante la contradicción entre dos autoridades judiciales “es impropio concluir la presencia de un conflicto de jurisdicción o de competencia”[15]. Presupuesto objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o

administrativa[16]. Presupuesto normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridadesjudiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Tribunal Administrativo deCundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que forma parte de lajurisdicción de contencioso administrativa, y (ii) y el el Juzgado SegundoLaboral del Circuito de Zipaquirá, que integra la jurisdicción ordinaria.Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que lasautoridades judiciales rechazan el conocimiento de un medio de control denulidad y restablecimiento del derecho, el cual debe resolverse por medio deun trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo seencuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron lasrazones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocerdel asunto (ver párrs. 3-4 supra).

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictosoriginados en presuntas relaciones laborales con el Estado,encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración de losAutos 492 y 901 de 2021

10. En el Auto 492 de 2021[18], la Sala Plena concluyó que la jurisdicciónde lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir defondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relaciónlaboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción decontratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones.Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestaciónde servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuyarevisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al incisoprimero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de lajurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, en estos procesos secontrovierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales laentidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago deprestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso esdeterminar si se configuró relación laboral alguna con el Estado, por medio decontratos de prestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre laactuación de la entidad pública”. Por otra parte, la Sala aclaró que los criteriosorgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que“se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en lasuscripción de [y] ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculaciónlaboral”. Para la Corte, este análisis “constituye un examen de fondo de lacontroversia”. 11.

Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, lajurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer ydecidir un proceso promovido para determinar la existencia de una relaciónlaboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción decontratos de prestación de servicios con el Estado. 5. Caso concreto

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer la demanda sub examine. Esto, por cuanto el señor Onofre RojasReina (i) afirma haber prestado sus servicios por medio de contratos sucesivosde prestación de servicios suscritos con la UNAD y (ii) pretende elreconocimiento de la relación laboral con la misma. Por tanto, en aplicaciónde la regla contenida en el Auto 492 de 2021, el objeto de la controversia esdeterminar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante, pormedio de contratos de prestación de servicios, lo que implica que debe hacerseun juicio sobre la actuación de la entidad en la suscripción de contratos denaturaleza distinta a una vinculación laboral. En consecuencia, el TribunalAdministrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C es laautoridad judicial competente para conocer el proceso sub examine.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el TribunalAdministrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y elJuzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá, en el sentido deDECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, SecciónSegunda, Subsección C, es la autoridad competente para conocer la demandapromovida por Onofre Rojas Reina en contra del acto administrativo N° 210-604 del 2 de julio de 2015, expedido por la Universidad Nacional Abierta y aDistancia (UNAD).

Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-4920 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,Subsección C, para lo de su competencia y para que comunique la presentedecisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral delCircuito de Zipaquirá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

PresidentaNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

MagistradoPAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Expediente digital. 002.Demanda.pdf., p. 2. [ 2 ] Ib. [ 3 ] Ib. [ 4 ] Ib., p. 1. [ 5 ] Ib. [ 6 ] Expediente digital. 34.SentenciaPrimeraInstancia26-09-2022.pdf. p.16. [ 7 ] Ib., p. 6. [ 8 ] Ib. p. 8. [ 9 ] Expediente digital. 44AutoProponeConflictoy RemiteCorteConstucional.pdf. p. 2. [ 1 0 ] Ib.

[ 7 ] Ib., p. 6. [ 8 ] Ib. p. 8. [ 9 ] Expediente digital. 44AutoProponeConflictoy RemiteCorteConstucional.pdf. p. 2. [ 1 0 ] Ib. [ 1 1 ] Archivo digital. 03CJU-4661 Constancia de Reparto.pdf. [ 1 2 ] Corte Constucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. [ 1 3 ] Corte Constucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [ 1 4 ] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [ 1 5 ] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [ 1 6 ] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite denaturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque,

por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional(Arculo 116 de la CP”. Corte Constucional, auto 041 de 2021. [ 1 7 ] Id. [ 1 8 ] CJU-317, reiterado, entre otros, en el Auto 676 de 2021 (CJU-300). La Corte Constucional examinó el conflicto de jurisdicciones entreun juzgado administravo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento delderecho instaurada por el demandante, en contra de una endad territorial, con la finalidad de que “se declare la nulidad del actoadministravo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas”. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de disntos “contratos de orden de prestaciónde servicios”.