CC - A235-24

A235-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-235/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 235 DE 2024

Referencia: expediente CJU-4920

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá.

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Por intermedio de apoderado judicial, Onofre Rojas Reina formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo expedido por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia

(UNAD) N° 210-604 del 2 de julio de 2015, en el cual se negó el reconocimiento de las prestaciones adeudadas en virtud de la relación laboral del demandante. Este último pretende principalmente que (i) se declare la [1] nulidad de la decisión administrativa de la UNAD , (ii) se declare que existió una “relación de índole laboral sin solución de continuidad desde abril

[2] 15 del año 2005 hasta el 31 de diciembre de 2012” y, como consecuencia de dichas declaratorias, (iii) se ordene el pago a su favor de prestaciones sociales, primas, bonificaciones, aumentos y otros conceptos consagrados en [3] el Código Sustantivo del Trabajo . El demandante afirmó que estuvo vinculado a la UNAD a través de 11 contratos sucesivos de prestación de servicios, ejerciendo “actividades de atención de explotaciones agropecuarias [4] y labores de servicios de granja en el CEAD de Zipaquirá” de la [5] universidad, cumpliendo con el horario y labores fijadas por la supervisora .

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo, Sección Segunda, Oral de Bogotá. El 19 de abril de 2016, la demanda fue admitida. Luego, el 26 de septiembre de 2022, el juzgado profirió sentencia, declaró probadas las excepciones de inexistencia de la relación laboral y de las obligaciones reclamadas y de cobro de lo no debido propuestas por la demandada, y negó las pretensiones del

[6] demandante . Contra esta decisión, el demandante interpuso recurso de apelación.

3. Mediante auto del 9 de agosto de 2023, el Tribunal Administartivo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto, decretó la nulidad de la sentencia de primera instancia y remitió el proceso a los juzgados laborales del Circuito de Zipaquirá. Indicó que en el Auto 441 de

2022, la Corte Constitucional fijó la regla según la cual “la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación laboral (…) siempre que prima facie sea posible establecer que las funciones que [7] desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial” . Destacó que en el caso concreto es aplicable este precedente, porque las funciones desarrolladas por el señor Rojas Reina se circunscribían a la “ejecución de labores de conservación y mantenimiento de la Granja El Cedro ubicada en el municipio de Zipaquirá – Cundinamarca, las cuales involucraron entre otras la construcción de zanjas, líneas de ladrillos para protección de camas en áreas de descaso de animales, bodega e instalaciones en general conforme las necesidades propias de la granja tecnificada experimental, labores de [8] mantenimiento, aseo y limpieza, entre otras” , las cuales son propias de un contrato de trabajo y no de una relación legal y reglamentaria. El juzgado también invocó los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS.

4. Realizado nuevamente el reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá, el cual, mediante auto del 12 de octubre de 2023, declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda. Indicó que, de conformidad con el Auto 491 de 2021, los casos en los que se persigue el “reconocimiento de una relación laboral, presuntamente oculta a través de la celebración sucesiva de contratos de

[9] prestación de servicio” con un ente autónomo de carácter nacional y vinculada al Ministerio de Educación Nacional, son competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Explicó que en el referido auto la Corte afirmó que “aunque el artículo 2.° del estatuto procesal del trabajo y de la seguridad social preceptúa que el juez laboral es el llamado a conocer de aquellas controversias ligadas directa o indirectamente a un contrato de trabajo, lo cierto es que cuando se hace referencia a una eventual existencia de relación laboral con el Estado, la única habilitada por el ordenamiento jurídico para revisar la legalidad o no, de la vinculación, a la luz del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, [10] es la jurisdicción contenciosa administrativa” .

5. El 20 de noviembre de 2023, conforme al reparto efectuado en reunión virtual del 16 de noviembre del mismo año, el expediente fue entregado a la

[11] magistrada sustanciadora .

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá, la cual versa sobre la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra el acto administrativo N° 210-604 del 2 de julio

de 2015, expedido por la UNAD (párr. 1). A dichos efectos, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer y decidir sobre las demandas instauradas en razón de presuntas relaciones laborales encubiertas por la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es

[12] de su exclusiva incumbencia (positivo)” . La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo [13] y normativo , los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos Presupuesto autoridades que administren justicia y formen parte de subjetivo distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de

jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las [14] partes del respectivo proceso” . En aquellos eventos en los que no se está ante la contradicción entre dos autoridades judiciales “es impropio concluir la presencia de un conflicto [15] de jurisdicción o de competencia” . Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de Presupuesto una causa de naturaleza judicial, no política o objetivo [16] administrativa . Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión Presupuesto hayan manifestado expresamente las razones de índole normativo constitucional o legal, por las cuales consideran que son [17] competentes o no para conocer del asunto concreto .

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que forma parte de la jurisdicción de contencioso administrativa, y (ii) y el el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá, que integra la jurisdicción ordinaria. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer

del asunto (ver párrs. 3-4 supra).

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración de los Autos 492 y 901 de 2021

[18]

10. En el Auto 492 de 2021 , la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones.

Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que “se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la

suscripción de [y] ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte, este análisis “constituye un examen de fondo de la controversia”.

11. Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

5. Caso concreto

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda sub examine. Esto, por cuanto el señor Onofre Rojas Reina (i) afirma haber prestado sus servicios por medio de contratos sucesivos de prestación de servicios suscritos con la UNAD y (ii) pretende el reconocimiento de la relación laboral con la misma. Por tanto, en aplicación de la regla contenida en el Auto 492 de 2021, el objeto de la controversia es determinar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante, por medio de contratos de prestación de servicios, lo que implica que debe hacerse un juicio sobre la actuación de la entidad en la suscripción de contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C es la autoridad judicial competente para conocer el proceso sub examine.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Onofre Rojas Reina en contra del acto administrativo N° 210604 del 2 de julio de 2015, expedido por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD). Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4920 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Zipaquirá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente digital. 002.Demanda.pdf., p. 2.

[2] Ib. [3] Ib. [4] Ib., p. 1. [5] Ib. [6] Expediente digital. 34.SentenciaPrimeraInstancia26-09-2022.pdf. p.16. [7] Ib., p. 6. [8] Ib. p. 8. [9] Expediente digital. 44AutoProponeConflictoy RemiteCorteConstucional.pdf. p. 2. [10] Ib. [11] Archivo digital. 03CJU-4661 Constancia de Reparto.pdf. [12] Corte Constucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. [13] Corte Constucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [14] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [15] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [16] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de

naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la CP”. Corte Constucional, auto 041 de 2021. [17] Id. [18] CJU-317, reiterado, entre otros, en el Auto 676 de 2021 (CJU-300). La Corte Constucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado administravo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el demandante, en contra de una endad territorial, con la finalidad de que “se declare la nulidad del acto administravo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas”. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de disntos “contratos de orden de prestación de servicios”.