CC - A2411-2023

A2411-23 ÓCOMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversiassobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONALSala Plena AUTO 2411 DE 2023 Referencia: Expediente CJU-1288. Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta Civil del Circuitode Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo Oral deBogotá (Sección Tercera). Magistrado ponente:José Fernando Reyes Cuartas. Bogotá D. C., Once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales,profiere el siguiente: AUTO I. ANTECEDENTES 1. La Entidad Promotora de Salud E.P.S Sanitas S.A (en adelante Sanitas EPS) presentó demandordinaria laboral en contra de la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora d los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)[1], con el fin de obtener ereconocimiento y pago de los valores que fueron asumidos por Sanitas EPS, por concepto de la prestaciónde los servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios enSalud (PBS). La EPS manifestó que reclamó a la parte demandada el pago de las sumas de dinerocorrespondientes a través del procedimiento administrativo especial de recobro, pero dicha solicitud le funegada. En consecuencia, Sanitas EPS solicitó (i) declarar la responsabilidad de las accionadas por el dañoemergente ocasionado por el no reconocimiento y pago de las solicitudes de recobro y (ii) condenar a

pago de la indemnización por el daño emergente y el lucro cesante[2]. 2. Mediante auto del 13 de septiembre de 2018, el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá admitió la demanda[3]. Sin embargo, en Auto del 5 de febrero de 2020[4], esa autoridad judicial consideró que econocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. Citó una providencide la Corte Suprema de Justicia para explicar que los litigios relacionados con la devolución, el rechazo olas glosas de cuentas de cobro por servicios de salud no incluidos en el POS, son competencia de l jurisdicción de lo contencioso administrativo[5]. En ese orden, envió las diligencias a los jueceadministrativos de Bogotá. 3. Efectuado el reparto nuevamente, el conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo Oral de Bogotá (Sección Tercera)[6]. Mediante auto del 26 de mayo de 2021 e despacho declaró la falta de jurisdicción[7]. Indicó que el proceso no se enmarca en los asuntos dcompetencia de esa jurisdicción previstos en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo yde lo Contencioso Administrativo (CPACA). Adicionalmente, citó los artículos 29 de la ConstituciónPolítica, y 2 del CPTSS y las providencias del 23 de julio de 2014 y el 11 de agosto de 2014 del Consejo Superior de la Judicatura[8]. En consecuencia, propuso un conflicto negativo de competencia y remitió eexpediente a la Corte Constitucional para lo pertinente. 4. El 24 de junio de 2022 fue repartido el expediente de la referencia para estudio al despacho de

magistrado sustanciador[9]. II. CONSIDERACIONES Competencia 5. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ecompetente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 6. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesarioque se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, como han sido definidos de maner reiterada por este tribunal[10]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos: PresupuestoSubjetivo La controversia se suscita entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentesjurisdicciones, es decir, el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá y el JuzgadoSesenta y Cinco Administrativo Oral de Bogotá (Sección Tercera).PresupuestoObjetivo El conflicto se fundamenta en el proceso ordinario laboral promovido por Sanitas EPS. PresupuestoNormativo Ambas autoridades enunciaron razonablemente los fundamentos de índole constitucional,legal o jurisprudencial en los que soportan las posiciones dirigidas a negar sucompetencia. Por un lado, el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá se refirió a laprovidencia APL1531-2018 de la Corte Suprema de Justicia. Por otro lado, el JuzgadoSesenta y Cinco Administrativo de Bogotá citó los artículos 29 de la ConstituciónPolítica, 104 del CPACA, y 2 del CPTSS. Asimismo, citó las providencias del 23 de juliode 2014 y el 11 de agosto de 2014 del Consejo Superior de la Judicatura.

Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver las controversias relacionadas conrecobros en materia de salud. Reiteración del Auto 389 de 2021 7. Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta Corporación determinó que el conocimiento dlas controversias sobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y polas devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Saludcorresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en einciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por partde una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”. 8. La Corte además explicó que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el artículo2.4 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los serviciode la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidadeadministradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliadosbeneficiarios o usuarios ni a empleadores. 9. En concreto, dispuso la siguiente regla de decisión: “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en ePOS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primerodel artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de

estos se cuestiona por parte de una EPS un actoadministrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, enestricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentadoexclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que noimplican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicciónrelacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en ePBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023 10. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio djurisprudencia introducido mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente parconocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas enel extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. 11. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucionaestableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con epago de recobros judiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de lseguridad social, de manera que en general las entidades demandantes no tenían

la carga de agotar lorequisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar la demanddentro del término de caducidad de acuerdo con las normas del CPACA. Sin embargo, tras el cambio djurisdicción, se enfrentaron a la imposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas dtransición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administración de justicia de la

entidades recobrantes se resumen así[11]: Universo de casos a los que aplican las reglas de transiciónProcesos en trámiteante la jurisdicciónordinaria laboral en doslapsos: a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto delcambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sidorechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción. b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a lajurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de laexpedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esasede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por elincumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios yconciliación extrajudicial) y del término de caducidad.Demandas promovidasante la jurisdiccióncontenciosoadministrativa en tresmomentos:

c) Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas ala expedición del Auto 1942 de 2021 por no acreditar el cumplimiento de losrequisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción. d) Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban entrámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferirdecisiones de rechazo o inadmisión. e) Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o seinicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 querealizará el Consejo Superior de la Judicatura.Reglas de transiciónAgotamiento previo derecursos Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento dederecho dirigidas contra la Adres -antes Fosyga-, pues en el procedimientoadministrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula unmecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES sondefinitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a losdemandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional comorequisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento dederecho.Conciliaciónextrajudicial

Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no debeninadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto.En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieranintentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá sertenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestosde la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma puedapresentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción.En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juezadministrativo deberá valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada dela conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica.Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo,conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audienciainicial deberá invitar a las partes a conciliar.Caducidad del mediode control Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos deberánvalorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto eltérmino de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de laseguridad social. Medidas de publicidad Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y enlas redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de laJudicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar elcontenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentranactivas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y(iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de laJudicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapsode 6 meses.

Caso concreto 12. En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado TreintCivil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo Oral de Bogotá (SecciónTercera). Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará el Auto 389 de 2021, según el cual, lacontroversias en las que una EPS demande a la ADRES con el propósito de obtener el reconocimiento ypago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS)son competencia de la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad a lo dispuesto en el artículo104 de la Ley 1437 de 2011. 13. Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de 2021 remitirá el expedientCJU-1288 al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo Oral de Bogotá (Sección Tercera), para que continúcon el presente trámite y verifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas de transiciónestablecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez civiinvolucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados. III. DECISIÓN Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE: PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta Civil del Circuitode Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo Oral de Bogotá (Sección Tercera) y DECLARARque el Juzgado Sesenta y Cinco

Administrativo Oral de Bogotá (Sección Tercera) es la autoridadcompetente para conocer de la demanda formulada por Sanitas EPS contra de la Adres y otros. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1288 al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo Oral deBogotá (Sección tercera) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al JuzgadoTreinta Civil del Circuito de la misma ciudad y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámitejudicial.Notifíquese, comuníquese y cúmplase. DIANA FAJARDO RIVERAPresidenta NATALIA ÁNGEL CABOMagistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistrado ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZSecretaria General[1] Archivo digital 01ExpedienteInicial.pdf. Pág. 5-114.[2] Inicialmente el conocimiento le correspondió al Juzgado Séptimo Laboral de Bogotá, autoridad que el 12 de marzo de 2018 rechazó la demanda por falta de competencia.Advirtió que el proceso pretende el recobro de títulos entre “sociedades o entidades comerciales y/o civiles” (Ibid. Pág. 271). Por lo anterior, el conocimiento le corresponde ala jurisdicción

ordinaria civil. Realizado el reparto, por medio de Auto del 29 de mayo de 2019 el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá propuso un conflicto negativode competencia (Ibid. Pág. 287). Señaló que se trata de una demanda declarativa que pretende el cobro de servicios de salud. El 18 de junio de 2018, el Tribunal Superior delDistrito Judicial de Bogotá asignó la competencia a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Ibid. Pág. 287).[3] Ibid. Pág. 429.[4] Ibid. Pág. 625.[5] Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. APL1531-2018. Rad. 11001023000020170020001 Mp. Luis Guillermo Salazar Otero.[6] Archivo digital 01ExpedienteInicial.pdf. Pág. 629.[7] Archivo digital 05AutoProponeConflictodeCompetencia.pdf.[8] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia del 23 de julio de 2014. Rad. 1100101-02-000-2014-01509-00. MP. Dr Nestor IvánOsuna Patiño. Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional. Providencia del 11 de agosto de 2014. Rad. 11001-01-02-000-2014-01722-00. MP Dr Nestor Iván OsunaPatiño[9] Archivo digital caratulaconflictoCJU1324.pdf [10] Auto 155 de 2019.[11] El presente resumen tiene una finalidad meramente informativa y no sustituye los contenidos del Auto 1942 de 2023.