CC - A2414-2023

A2414-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2414/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

AUTO 2414 de 2023

Referencia: Expediente CJU-1957.

Conflicto de jurisdicciones suscitadoentre el Juzgado Trece Laboral delCircuito de Bogotá D.C. y el JuzgadoSexto Administrativo del Circuito de lamisma ciudad.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES1. Salud Total EPS S.A. presentó demanda ordinaria laboral contra laAdministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social enSalud (ADRES), con la finalidad de que se declare la responsabilidad de laentidad por las “glosas infundadas” de 193 recobros, cuyo valor asciende a lasuma de $86.160.880. En consecuencia, solicitó que se condene a lademandada al pago de la suma referida y de los intereses moratorios

previstos en el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 2002[1].

2. El asunto fue repartido al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá,autoridad que mediante Auto del 8 de febrero de 2021 declaró su falta dejurisdicción y remitió el proceso a los jueces administrativos de la ciudad.Explicó que la demanda se dirige contra una entidad de naturaleza pública“que no administra ni presta servicios de salud, ni tiene el carácter de afiliadao empleadora [por el contrario] gira los dineros para los tratamientos ymedicamentos que prestan las EPS a sus afiliados, y que no se encuentrancubiertos por el POS o por la UPC”. En ese orden, estimó que la controversiano se rige por el artículo 2.4 del Código de Procedimiento del Trabajo y de laSeguridad Social (CPTSS), sino por el canon 104 del Código deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA),lo que asigna el conocimiento del asunto a esa jurisdicción. Para sustentar su

postura, citó la Sentencia C-1027 de 2002 proferida por esta corporación[2].

3. Realizado el nuevo reparto, el 14 de enero de 2022, el Juzgado SextoAdministrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción,propuso el conflicto negativo de competencias y remitió el trámite a la CorteConstitucional. Argumentó que en este caso “no es necesario acudir alcriterio orgánico, esto es, al carácter jurídico de las partes involucradas, sinoal criterio material o funcional, es decir a la naturaleza de la controversia,razón por la cual ha de remitirse el presente asunto a la JurisdicciónOrdinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, atendiendo a loprevisto en el numeral 4º artículo 2 de la Ley 712 de 2001”, según el cual losjueces laborales conocen de las controversias referentes al sistema deseguridad social integral. Sustentó su postura en la providencia del 12 de febrero de 2021[3], proferida por la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[4].4. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 29 de julio de 2022 y enviado a su despacho el 2 de agosto siguiente[5].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

5. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la CorteConstitucional es competente para resolver los conflictos de competenciaentre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto dejurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo,objetivo y normativo, como han sido definidos de manera reiterada por este

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto dejurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo,objetivo y normativo, como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[6]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores

presupuestos: Presupuesto Subjetivo El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Presupuesto Objetivo La controversia se enmarca en el proceso ordinario laboral promovido por Salud Total EPS. Presupuesto Normativo

Ambas autoridades enunciaron razonablemente los fundamentos de índole constitucional o legal en los que soportan las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá, consideró que la entidad demandada es pública y que no presta servicios relativos al Sistema General de Seguridad Social (SGSS), razón por la cual, de conformidad con los artículos 2.4 del CPTSS y 104 del CPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el trámite del proceso. Por su parte, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá justificó su negativa en los artículos104 del CPACA y 2.4 del CPTSS, así como en la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura. Estimó que el asunto sí tiene relación directa con el SGSS.

Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver lascontroversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración deAuto 389 de 2021

7. Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporacióndeterminó como regla de decisión que el conocimiento de las controversiassobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoyPBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades delSistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdiccióncontencioso-administrativa. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en elinciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a travésde estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferidopor la ADRES”. 8. La Corte además estableció que este tipo de controversias no correspondena las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, en la medida en que no serelacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de laseguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamenteentre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios yaprestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni aempleadores. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado enconflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estadopor prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteracióndel Auto 1942 de 2023 9. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a lasdificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante elAuto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer lascontroversias relacionadas con el pago de recobros judiciales porprestaciones

no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devolucioneso glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. 10. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes deque la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista enel Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobrosjudiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidadlaboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidadesdemandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad(recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar lademanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas delCPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a laimposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas detransición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la

administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[7]:

Universo de casos a los que aplican las reglas de transición Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos: a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.

b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad. Demandas promovidas ante la jurisdicción contencioso administrativa en tres momentos:

c) Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2023 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.

d) Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial, se deben proferir

requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.

d) Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.e) Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura. Reglas de transición Agotamiento previo de recursos

Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la ADRES -antes Fosyga-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho. Conciliación extrajudicial

Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto. En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al

analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción. En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica. Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar. Caducidad del medio de control Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos la deberán valorar la diligencia deldemandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social. Medidas de publicidad Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.

Caso concreto

de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.

Caso concreto

11. En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo dejurisdicción entre el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá y elJuzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá, de acuerdo con lospresupuestos analizados. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiteraráel Auto 389 de 2021, según el cual las controversias en las que una EPSdemande a la ADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pagode recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas delextinto POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción contenciosoadministrativa de conformidad a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley1437 de 2011.

12. Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de2021 remitirá el expediente CJU-1957 al Juzgado Sexto Administrativo delCircuito de Bogotá, para que continue con el presente trámite yverifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas de transiciónestablecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberá comunicar lapresente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetosprocesales e interesados. III. DECISIÓNEn mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

RESUELVE:

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el JuzgadoTrece Laboral del Circuito de Bogotá D.C y el Juzgado Juzgado SextoAdministrativo del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que elJuzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridadcompetente para conocer la demanda promovida por Salud Total EPS contrala Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Socialen Salud (ADRES).

Segundo: REMITIR el expediente CJU-1957 al Juzgado SextoAdministrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para quecomunique la presente decisión al Juzgado Trece Laboral del Circuito de lamisma ciudad y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámitejudicial.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

MagistradaJOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

MagistradaJOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Salud Total EPS sostuvo que las sumas de dinero reclamadas enen origen en los servicios prestados a sus afiliados con relación a losmedicamentos y/o procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS). Lo anterior deconformidad con las autorizaciones del Comité Técnico Cienfico o las órdenes de tutela. Expediente digital. Archivo 022020-298 ESCRITO

DE DEMANDA.pdf.

[2] Expediente digital. Archivo 052020-0298 REMITE POR FALTA DE COMPETENCIARECOBROS.pdf. Asimismo, citó el pronunciamientorealizado por la Corte Suprema de Juscia el 12 de abril de 2018 dentro del expediente 1100102300002017-00200-01, el cual fue reiteradoen auto APL3522-2018 (19 de julio de 2020). [3] Radicado 110010102000201402289 00 (9869-21). [4] Expediente digital. Archivo 10AUTO PROPONE CONFLICTO NEGATIVO-CTE CONS 2021 00148 NyR.pdf. [5] Expediente Digital, Archivo 03CJU-1957 Constancia de Reparto.pdf. [6] Auto 155 de 2019. [7] El presente resumen ene una finalidad meramente informava y no sustuye los contenidos del Auto 1942 de 2023.