CC - A2416-2023

A2416-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2416/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

AUTO 2416 de 2023

Referencia: Expediente CJU-2186.

Conflicto de jurisdicciones suscitadoentre el Juzgado Treinta y Seis Laboraldel Circuito de Bogotá D.C. y el JuzgadoSegundo Administrativo -SecciónPrimerade la misma ciudad.

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.

Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES1. El 6 de febrero de 2018, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante EPS Sanitas) presentó demanda ordinaria laboral[1] en contra de laNación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de losRecursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Laspretensiones consisten en declarar la responsabilidad de la parte demandadapor el “rechazo infundado” de 281 recobros, cuyo costo asciende a la sumade $40’647.000 y, por lo anterior, se condene a las entidades al pago de lasuma referida, al reconocimiento del valor de $4’064.717 como gastos administrativos y a la indemnización de daño emergente[2].

2. El asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de

administrativos y a la indemnización de daño emergente[2].

2. El asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de

Bogotá D.C., que mediante audiencia del 1 de febrero de 2022[3], declaró sufalta de jurisdicción y remitió el asunto los jueces administrativos de laciudad. Al respecto, explicó que los recobros a la ADRES no son una simpleprestación de facturas, sino que constituyen un verdadero trámiteadministrativo que busca garantizar las funciones de la referida entidad. Enese sentido, de acuerdo con el Auto 389 de 2021, el asunto no se encuadradentro de lo dispuesto por el artículo 2.4 del Código de Procedimiento delTrabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y, en consecuencia, el asuntoescapa de la órbita de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Porconsiguiente, en atención al artículo 104 del Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) este tipo deasuntos recaen en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

3. El 8 de marzo de 2022[4], el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá

D.C. -Sección Primeradeclaró su falta de jurisdicción para conocer elproceso, propuso conflicto negativo de competencias y remitió el asunto a laCorte Constitucional. Manifestó que de acuerdo con los artículos 104 delCPACA, 622 del Código General del Proceso (CGP) y la jurisprudencia del Consejo de Estado[5], le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conocer del presente asunto, toda vez que se trata de una“reclamación de servicios de salud NO POS”.

4. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 19 de octubre de

especialidad laboral conocer del presente asunto, toda vez que se trata de una“reclamación de servicios de salud NO POS”.

4. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 19 de octubre de 2022 y enviado a este despacho el 21 de octubre siguiente[6].II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

5. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la CorteConstitucional es competente para resolver los conflictos de competenciaentre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto dejurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo,objetivo y normativo, como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[7]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriorespresupuestos:

Presupuesto Subjetivo El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Presupuesto Objetivo La controversia se enmarca en el proceso ordinario laboral promovido por la E.P.S. Sanitas S.A. Presupuesto Normativo

Ambas autoridades enunciaron razonablemente los fundamentos de índole constitucional o legal en los que soportan las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá,

manifestó que no era competente puesto que los recobros ante la ADRES son un verdadero trámite administrativo que pretende garantizar el cumplimiento de las funciones de la entidad. Por lo anterior, de conformidad con los artículos 2.4 del CPTSS y 104 del CPACA, así como el Auto 389 de 2021 corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el trámite del proceso. Por su parte, el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá - Sección Primerajustificó su negativa en los artículos 104 del CPACA, 622 del CGP y la jurisprudencia del Consejo de Estado.Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver lascontroversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración deAuto 389 de 2021

7. Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporacióndeterminó que el conocimiento de las controversias sobre los recobros a laADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General deSeguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en el inciso primerodel artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos secuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por laADRES”. 8. La Corte además explicó que este tipo de controversias no corresponden alas previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, en la medida en que no serelacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de laseguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamenteentre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios yaprestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni aempleadores. 9. En concreto, dispuso la siguiente regla de decisión:

“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros deservicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBScorresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lodispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un actoadministrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias nocorresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CódigoProcesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no serelacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de laseguridad social. En cambio, se trata de litigios presentadosexclusivamente entre entidades administradoras y relativos a lafinanciación de servicios ya prestados, que no implican a afiliadosbeneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado enconflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estadopor prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteracióndel Auto 1942 de 2023 10. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a lasdificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante elAuto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer lascontroversias relacionadas con el pago de recobros judiciales porprestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devolucioneso glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. 11. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes deque la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista enel Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobrosjudiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidadlaboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidadesdemandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad(recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar lademanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas delCPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a laimposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas detransición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[8]:

Universo de casos a los que aplican las reglas de transición Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos: a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso

Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos: a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.

b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitosde procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad. Demandas promovidas ante la jurisdicción contencioso administrativa en tres momentos:

c) Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2021 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.

d) Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.

e) Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el

decisiones de rechazo o inadmisión.

e) Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura. Reglas de transición Agotamiento previo de recursos

Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la Adres -antes Fosyga-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho. Conciliación extrajudicial

Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto. En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma puedapresentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción. En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá

valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica. Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar. Caducidad del medio de control Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos al deberán valorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social. Medidas de publicidad Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.

Caso concreto

de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.

Caso concreto

12. En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo dejurisdicción entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá yel Juzgado Segundo Administrativo -Sección Primerade la misma ciudad,de acuerdo con los presupuestos analizados. Para resolver lo anterior, la SalaPlena reiterará el Auto 389 de 2021, según el cual las controversias en lasque una EPS demande a la ADRES con el propósito de obtener elreconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios otecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS), son competenciade la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad a lo dispuestoen el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

13. Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de2021 remitirá el expediente CJU-2186 al Juzgado Segundo Administrativo -Sección Primerade Bogotá D.C., para que continue con el presente trámitey verifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas detransición establecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberácomunicar la presente decisión al juez civil involucrado en el conflicto y alos sujetos procesales e interesados. III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el JuzgadoTreinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado SegundoAdministrativo -Sección Primerade la misma ciudad, y DECLARAR que elJuzgado Segundo Administrativo de -Sección Primerade Bogotá D.C. es laautoridad competente para conocer el proceso promovido por la EPS Sanitascontra la ADRES.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-2186 al Juzgado SegundoAdministrativo -Sección Primerade Bogotá D.C., para lo de su competenciay para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y Seis Laboraldel Circuito de la misma ciudad y a los sujetos procesales e interesadosdentro del trámite judicial.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

PresidentaNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

MagistradoPAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. Archivo DEMANDA_2016_BASE_101 (1).pdf.

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. Archivo DEMANDA_2016_BASE_101 (1).pdf. [2] Expediente digital. Archivo DEMANDA_2016_BASE_101 (1).pdf. (páginas 1 y 11). Como fundamento de lo anterior, la demandantemencionó los servicios que prestó en cumplimiento de las autorizaciones emidas por el Comité Técnico Cienfico. Además, informó quelo anterior fue reclamado “a través del procedimiento administravo especial de recobro y que fueron negados mediante la imposición deglosas injusficadas”. [3] Expediente digital. Archivo 1. AUDIENCIA 2018-00062 EPS SÁNITAS S.A. Vs. LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL-20220201_145144-Grabación de la reunión.mp4. [4] Expediente digital. Archivo 16ProponeConflictoNegavo.pdf. [5] Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 18 de marzo de 2010. Rad. 17001-23-31-000-2007-00149-01. [6]. Expediente Digital, Archivo 03CJU-2186 Constancia de Reparto.pdf. [7] Auto 155 de 2019. [8] El presente resumen ene una finalidad meramente informava y no sustuye los contenidos del Auto 1942 de 2023.