CC - A2419-2023

A2419-23TEMAS-SUBTEMAS Auto A-2419/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobrerecobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONALSALA PLENA AUTO 2419 DE 2023 Referencia: expediente CJU-2477 Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellíny el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín Magistrada ponente:PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, laprevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES 1. El 9 de marzo de 2020, Empresas Públicas de Medellín E.S.P (EPM E.S.P) formuló demanda ordinarialaboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud

(ADRES). Esto, con el fin de que, entre otras cosas[1], (i) se declare que la demandada “tiene la obligación legal yconstitucional de reconocer y cancelar el valor de los servicios prestados […] a los afiliados en relación a losmedicamentos y/o procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud

(POS)”[2] (hoy PBS) y (ii) se condene a la demandada al pago de los recobros por un valor de $162.832.577, asícomo los intereses moratorios producidos por cada factura de recobro desde el momento en que la obligación eraexigible y hasta su pago total. 2. Las pretensiones se fundamentan en los siguientes hechos. (i) De conformidad con el Decreto 404 de 1996,el servicio médico odontológico de las Empresas Públicas de Medellín está adaptado para funcionar como “[e]ntidad Adaptada de Salud perteneciente al Sistema General de Seguridad Social en Salud”[3]. (ii) En ejerciciode su gestión, EPM E.S.P brindó medicamentos, procedimientos, intervenciones y elementos no incluidos en el PlanObligatorio de Salud (POS) (hoy PBS). (iii) La demandante presentó las solicitudes de recobro ante el Ministerio deSalud y Protección Social, pero las mismas fueron rechazadas por la referida entidad. 3. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín. El 15 de

septiembre de 2020, la referida autoridad admitió la demanda. Sin embargo, el 26 de mayo de 2022, resolvió[4] (i)declarar la falta de jurisdicción y competencia para conocer del proceso y (ii) enviar el expediente a los juzgadosAdministrativos de Medellín para su correspondiente reparto. Argumentó que en el Auto 389 de 2021 la CorteConstitucional determinó que los procesos de recobros, por la prestación de servicios NO POS (hoy PBS) noconstituyen una prestación de servicios del Sistema de Seguridad Social, por tanto dichas reclamaciones en contradel Estado deben presentarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Agregó que “para el despacho nocabe duda que la presente acción cumple los presupuestos esgrimidos en dicha providencia y por ello, se declara LA FALTA DE JURISDICCION Y COMPETENCIA”[5]. 4. El expediente fue repartido al Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín. El 22 de junio de 2022, dicha autoridad resolvió[6] (i) declarar la falta de jurisdicción para conocer el proceso, (ii) proponerconflicto negativo de competencia por falta de jurisdicción y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional.Argumentó que “lo pretendido se relaciona con recobros por servicios NO POS, sustentados en múltiples facturasobligaciones éstas de carácter ejecutivo, contractuales en una dependencia netamente comercial, las cuales noprovienen de una sentencia, contrato estatal, o un ejecutivo conexo, por lo que se considera que la competencia radica en la jurisdicción ordinaria laboral”[7]. 5. El 7 de marzo de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 10

de marzo de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[8]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidadcon lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología 7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito deMedellín y el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín, la cual versa sobre la competenciapara conocer la demanda laboral formulada por Empresas Públicas de Medellín E.S.P (EPM E.SP) en contra de laAdministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). A estos efectos, laSala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestossubjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse elcumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago derecobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones oglosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4infra). En cuarto lugar, reiterará

las reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos dejurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto ydeterminará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra). 3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones sepresentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porqueestiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia

(positivo)”[9]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[10], loscuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuestosubjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menosdos autoridades que administren justicia y formen partede distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflictode jurisdicción no puede provocarse autónomamente porlas partes del respectivo proceso” [11].2. Presupuestoobjetivo Implica que la disputa debe recaer sobre elconocimiento de una causa de naturaleza judicial, nopolítica o administrativa[12].

3. Presupuestonormativo Exige constatar que las autoridades judiciales encolisión hayan manifestado expresamente las razones deíndole constitucional o legal, por las cuales consideranque son competentes o no para conocer del asuntoconcreto[13]. 9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones: (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones,esto es, (a) el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicciónordinaria, y (b) el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín, que forma parte de la

jurisdicción de lo contencioso administrativo[14]. (ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan elconocimiento de la demanda presentada por Empresas Públicas de Medellín E.S.P (EPM E.SP) en contrade la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la cualdebe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadasexpusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen decompetencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra). 4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estadopor prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entreentidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021

10. En el Auto 389 de 2021[15], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidosen el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en elinciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte deuna EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a lasprevistas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en lamedida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social.En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a lafinanciación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. 11. Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidosen el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de locontencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[16] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[17]. Así mismo, la Salaconsideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque(i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo

pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[18], y (ii) son litigios entreentidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios ousuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[19]. 5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021.Reiteración del Auto 1942 de 202312. En el Auto 1942 de 2023[20], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció acerca de lasdificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla decompetencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no

incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[21].Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera laregla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobrosjudiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridadsocial. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a lajurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a)interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (b)haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses. (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones, a pesar de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de laJudicatura había ya resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicciónordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquelmomento. 13. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo,la Corte adoptó las siguientes reglas de transición: Reglas de transición En relación conel agotamientode los recursosadministrativosobligatorios El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nula finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el p

En relación conel agotamientode los recursosadministrativosobligatorios El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nula finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el p Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ny restablecimiento del derecho sea admitido. En relación conel agotamientode laconciliaciónextrajudicial El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el ag En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá ser Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo previsto en el artículo 180 del CPACA . En relación conlos términos decaducidad delmedio decontrol Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinariacuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda. En relación conla publicidaddel Auto 1942de 2023 Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales dtérmino de un (1) mes. Se dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuenliquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.14. Adicionalmente, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que seenmarquen en las siguientes hipótesis: Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

Demandas que estaban entrámite ante la JurisdicciónOrdinaria Laboral (i) almomento de expedición del auto389 de 2021 y/o (ii) que seencontraban en trámite alexpedir el auto 1942 de 2023, yque, a partir del cambio deprecedente: a) Los expedientes fueron remitidos a lajurisdicción de lo contencioso administrativo, yen esa sede judicial se adoptó una decisión derechazo o inadmisión.b) Los expedientes sean remitidos a lajurisdicción de lo contencioso administrativohasta máximo seis (6) meses después de lapublicación del Auto 1942 de 2023. Y en esasede judicial se deba adoptar una decisión derechazo o inadmisión. Demandas presentadas ante laJurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo conposterioridad a la expedición delauto 389 de 2021 y que, a partirdel cambio de precedente: c) Los expedientes fueron inadmitidos orechazados por incumplir con los requisitos deprocedibilidad, según el medio de control elegidopor el accionante.d) Los expedientes se encuentran en trámite almomento de la expedición Auto 1942 de 2023 yse encuentran en la etapa de estudio deadmisibilidad. Demandas que no han sidopresentadas y que:

e) Los expedientes sean radicados hasta máximoseis (6) meses después de la publicación del Auto1942 de 2023 por parte del Consejo Superior dela Judicatura. 15. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a loscasos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido unconflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un procesorelacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidadgozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas. 6. Caso concreto 16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita elconflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competentepara conocer la demanda interpuesta por Empresas Públicas de Medellín E.S.P (EPM E.SP) en contra de laAdministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Lo anterior, porcuanto (i) la demandante prestó servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) (hoy PBS) y(ii) como consecuencia de ello, pretende que se condene a la demandada al pago de los recobros por un valor de$162.832.577, así como de los intereses moratorios producidos por cada factura de recobro; asunto que no estárelacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social propiamente. 17. Ahora, es importante aclarar que mediante el numeral 15 del artículo 1 del Decreto 404 de 1996 se autorizó aEmpresas Públicas de

que no estárelacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social propiamente. 17. Ahora, es importante aclarar que mediante el numeral 15 del artículo 1 del Decreto 404 de 1996 se autorizó aEmpresas Públicas de Medellín (Departamento Médico) para que continuara prestando servicios de salud o amparea sus afiliados en los riesgos de enfermedad general y maternidad, como entidad adaptada al Sistema General deSeguridad Social en Salud. De conformidad con ello, para el caso sub examine EPM tiene una condición similar alas de las Empresas Prestadoras de Salud (EPS). Por lo tanto, le resultan aplicables los postulados expuestos en laparte considerativa de esta decisión. 18. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demandasub examine es el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín, y, por lo tanto, ordenará remitirleel expediente CJU-2477, para lo de su competencia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín y elJuzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el JuzgadoTreinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín, es la autoridad competente para conocer la demandapresentada por Empresas Públicas de Medellín E.S.P (EPM E.SP) en contra de la Administradora de los Recursosdel Sistema

General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Segundo.- REMITIR el expediente CJU-2477 al Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín,para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al JuzgadoNoveno Laboral del Circuito de Medellín. Notifíquese, comuníquese y cúmplase, DIANA FAJARDO RIVERAPresidenta NATALIA ÁNGEL CABOMagistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZSecretaria General[1] Expediente Digital, 02ExpDigitalizado.pdf, f. 7.[2] Ib., f. 8.[3] Ib., f. 87.[4] Ib., 12OrdenaRemisiónJuzgadosAdministrativos.pdf, f. 1.[5] Ib., f. 3.[6] Ib., 16DeclararFaltCompetenciaProponeConflicto.pdf, f. 3.[7] Ib., 16DeclararFaltCompetenciaProponeConflicto.pdf., f.3.[8] Ib., 03Constancia de Reparto CJU-2477.pdf, f.1.[9] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por

los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.[10] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.[11] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.[12] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflictocuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero nojurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.[13] Id.[14] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b dedicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […]// 3. Juzgados civiles, laborales […] // b) De la Jurisdicción

de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”.[15] Expediente CJU-072.[16] Cfr. Ib. fj. 36.[17] Cfr. Ib. fj. 37.[18] Cfr. Ib. fj. 24.[19] El numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP, enmarca las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre losafiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. ffjj. 25 y 30.[20] Ibid.[21] En particular, el Consejo Superior de la Judicatura remitió a la Corte Constitucional una comunicación del Juzgado 4 Administrativo de Bogotá[21]. En su escrito, la referida autoridad judicial advirtió

una serie de dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia adoptado por la Corte Constitucional en el Auto 389 de 2021. Por una parte, indicó que ha habido un “inusitado aumento”[21] de los asuntosque conocen los juzgados administrativos de Bogotá. Por otra, los asuntos de recobros que son remitidos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben inadmitirse para que se adecúen a losmedios de control previstos por el CPACA. Precisó que esto último trae como consecuencia que en aquellos casos en los que se opta por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, “laparte actora no pueda cumplir con ciertos presupuestos como son: - el agotamiento de requisitos de procedibilidad relacionados con la interposición de recursos en vía administrativa y la conciliaciónprejudicial o, - haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de 4 meses”. Asimismo, adicionó que algunos juzgados laborales, con fundamento en el cambio de jurisprudencia, “hanremitido los procesos por recobros judiciales a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aun cuando en el pasado en tales trámites se había propuesto un conflicto de competencia y el mismo habíasido dirimido por la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ordenando su conocimiento al juez laboral.