CC - A2422-2023

A2422-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2422/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2422 de 2023

Referencia: Expediente CJU-2533.

Conflicto de jurisdicciones suscitadoentre la Sección Tercera – Subsección Cdel Tribunal Administrativo deDescongestión de Cundinamarca y elJuzgado Treinta y Cinco Laboral deBogotá D.C.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas

Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 1 de diciembre de 2008, Salud Total EPS (en adelante Salud Total) presentó medio de control de reparación directa[1] en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio Fidufosyga 2005[2],por concepto de “recobros de prótesis auditivas (AUDÍFONOS)”. Con su acción[3], la parte demandante pretendió, entre otras, que (i) se declare laresponsabilidad de la parte demandada por los daños antijurídicos derivadosdel no pago de 272 solicitudes de recobro; (ii) se condene a las demandadaspor perjuicios materiales, cuyo monto asciende a $473’195.576, así como alreconocimiento y pago de los recobros por la suma de $193’779.812.

2. El asunto fue repartido a la Sección Tercera – Subsección C del TribunalAdministrativo de Descongestión de Cundinamarca quien, mediante Auto del 19 de agosto de 2014[4] declaró su falta de jurisdicción y remitió el trámite alos jueces laborales de Bogotá. Al respecto, explicó que de conformidad conlos artículos 2° de la Ley 712 de 2001 y 82 del Código ContenciosoAdministrativo (CCA), así como la jurisprudencia de la Consejo de Estado yel Consejo Superior de la Judicatura, corresponde el conocimiento del asuntoa la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, al tratarse de unacontroversia relativa a la prestación del servicio de seguridad social y a lafalta de reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS (hoy

PBS)[5].

3. La demanda fue adecuada a un proceso ordinario laboral. Posteriormente,

el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá D.C.[6], endecisión del 11 de mayo de 2022 propuso conflicto negativo de competenciay remitió el asunto a la Corte Constitucional. Manifestó que de acuerdo conlos artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de loContencioso Administrativo (CPACA), el artículo 2 del Código Procesal delTrabajo y la Seguridad Social (CPTSS) y el Auto 389 de 2021, lecorresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo elconocimiento del proceso, pues se trata de una controversia sobre actosadministrativos.

4. De acuerdo con el reparto del 7 de marzo de 2023, el expediente de lareferencia le fue enviado al despacho del magistrado sustanciador el 10 de marzo siguiente[7].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

marzo siguiente[7].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

5. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la CorteConstitucional es competente para resolver los conflictos de competenciaentre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto dejurisdicciones, es necesario que se acrediten los presupuestos subjetivo,objetivo y normativo, como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[8]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriorespresupuestos:

Presupuesto Cumplimiento Presupuesto subjetivo El conflicto se suscitó entre una autoridad que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.Presupuesto objetivo La controversia objeto de la presente decisión se enmarca en la demanda presentada por Salud Total contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio Fidufosyga 2005. Presupuesto normativo Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones. La Sección Tercera – Subsección C del Tribunal Administrativo de Descongestión de Cundinamarca, manifestó que, de acuerdo con los artículos 2 de la Ley 712 de 2001 y 82 del CCA y la jurisprudencia de la Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, el asunto es de competencia de la jurisdicción

ordinaria en su especialidad laboral, pues es una controversia relativa a la prestación del servicio de seguridad social. Por su parte, el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá D.C. justificó su negativa en los artículos 104 del CPACA, 2 del CPTSS y el Auto 389 de 2021. Señaló que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos relativos a actos administrativos.

Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver lascontroversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración deAuto 389 de 2021

7. Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporacióndeterminó que el conocimiento de las controversias sobre los recobros a laADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General deSeguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en el inciso primerodel artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos secuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por laADRES”. 8. La Corte además explicó que este tipo de controversias no corresponden alas previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, en la medida en que no serelacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de laseguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamenteentre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios yaprestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni aempleadores. 9. En concreto, dispuso la siguiente regla de decisión:

“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros deservicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBScorresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lodispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un actoadministrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias nocorresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CódigoProcesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no serelacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de laseguridad social. En cambio, se trata de litigios presentadosexclusivamente entre entidades administradoras y relativos a lafinanciación de servicios ya prestados, que no implican a afiliadosbeneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

10. Ahora bien, cabe precisar que el precedente del Auto 389 de 2021 hasido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[9] y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque:(i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita aese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, letransfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, asícomo ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridadhabía adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la ProtecciónSocial del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de laadministración de los recursos del Fosyga y (ii) el proceso administrativo quese adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de

funcionamiento de la ADRES[10] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[11]. Verbigracia, el Auto 389 de 2021 precisó que elprocedimiento especial que seguido ante esta última entidad consagra unmecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe serresuelto por la misma administradora. En concreto, el artículo 56 de laResolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativode pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES[12].11. Al verificar el procedimiento de recobros estipulado antes de que laADRES asumiría dicha función, se observa que la solicitud de recobro anteel Fosyga debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicacióndel Ministerio de la Protección Social. Dicha cartera ministerial o la entidad que se definía para tal efecto (consorcios, fiduciarias[13]), adelantaba elestudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante elresultado del mismo. La comunicación del resultado de la auditoria efectuadapodía ser igualmente objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quienemitió dicha comunicación para que confirmara o modificara su decisióninicial. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[14]. Dado que aún noexistía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministeriode Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de laadministración fiduciaria del Fosyga, lo que no obsta para que se puedareiterar en estos casos metodología y la regla del Auto 389 de 2021.

Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado enconflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estadopor prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteracióndel Auto 1942 de 2023 12. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a lasdificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante elAuto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer lascontroversias relacionadas con el pago de recobros judiciales porprestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devolucioneso glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. 13. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes deque la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista enel Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobrosjudiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidadlaboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidadesdemandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad(recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar lademanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas delCPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a laimposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas detransición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[15]:

Universo de casos a los que aplican las reglas de transición Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos: a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso

Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos: a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.

b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad. Demandas promovidas ante la jurisdicción contencioso administrativa en tres momentos:

c) Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2021 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.

d) Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.

e) Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el

decisiones de rechazo o inadmisión.

e) Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura. Reglas de transiciónAgotamiento previo de recursos

Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la Adres -antes Fosyga-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho. Conciliación extrajudicial

Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto. En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción. En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá

valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica. Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar. Caducidad del medio de control Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos al deberán valorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social. Medidas de publicidad Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales dela Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.

Caso concreto

de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.

Caso concreto

14. En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo dejurisdicción entre la Sección Tercera – Subsección C del TribunalAdministrativo de Descongestión de Cundinamarca y el Juzgado Treinta yCinco Laboral de Bogotá D.C., de acuerdo con los presupuestosanalizados. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará el Auto 389 de2021, según el cual las controversias en las que una EPS demande a laADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobroscorrespondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS(hoy PBS), son competencia de la jurisdicción contencioso administrativa deconformidad a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

15. Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de2021 remitirá el expediente CJU-2533 a la Sección Tercera – Subsección Cdel Tribunal Administrativo de Descongestión de Cundinamarca, para quecontinue con el presente trámite y verifique/determine la aplicación al casoconcreto de las reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023.Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez civilinvolucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVEPRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre laSección Tercera – Subsección C del Tribunal Administrativo deDescongestión de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Cinco Laboral deBogotá D.C., y DECLARAR que la Sección Tercera – Subsección C delTribunal Administrativo de Descongestión de Cundinamarca es la autoridadcompetente para conocer el proceso promovido por Salud Total EPS contraNación – Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio Fidufosyga2005 (hoy Adres). SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2533 al la Sección Tercera –Subsección C del Tribunal Administrativo de Descongestión deCundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presentedecisión al Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y alos sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

ÁJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. Archivo 1. cuaderno fol 1 a 470.pdf. [2] Integrada por Fiduciaria Bancolombia, Fiduciaria de la Previsora SA, Fiduagraria SA, Fiducafe SA, Fiduciaria Bogotá SA, Fiduoccidente SA,Fiduciaria Popular SA y Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior SA. [3] Expediente digital. Archivo 1. cuaderno fol 1 a 470.pdf. La parte demandante mencionó que suministró las prótesis audivas encumplimiento de fallos de tutela y, por consiguiente, presentó las cuentas para recobro ante las endades demandadas. Sin embargo, sinembargo, la endad anunció “las glosas a los recobros presentados”.

[4] Expediente digital. Archivo 4. CUADERNO 2 FOL 471 A 846.pdf. [5] Inicialmente, el asunto fue repardo al Juzgado Treinta y Cinco Laboral de Bogotá quien, mediante auto del 9 de junio de 2015 resolvió rechazar la demanda por falta de competencia y remió el expediente a los juzgados civiles del circuito de la ciudad. Por consiguiente, elproceso fue asignado al Juzgado Primero Civil del Circuito de Bogotá quien, a través de decisión del 26 de junio de 2015 se abstuvo deconocer del mismo, suscitó conflicto negavo de competencia y remió el expediente a la Sala Mixta del Tribunal Superior de DistritoJudicial de Bogotá. Esta úlma autoridad, mediante auto del 11 de agosto de 2015, adviró que ninguna de las autoridades judiciales en conflicto habían cuesonado la remisión por falta de jurisdicción adelantada por el Tribunal Administravo de Cundinamarca y, enconsecuencia, determinó que el asunto era de competencia del juez de especialidad laboral. [6] Expediente digital. Archivo 10. CUADERNO 3 FOL 847 A 1062.pdf. Mediante auto del 8 de mayo de 2018, la autoridad judicial vinculó alproceso a la Adres, como lisconsorte necesario al ser la endad sucesora del Fosyga.

[7] Expediente digital. Archivo 03Constancia de Reparto CJU-2533.pdf. [8] Auto 155 de 2019. [9] Autos 682 de 2021 y 135 de 2022, entre otros. [10] 1 de agosto de 2017. [11] El Auto 1942 de 2023 precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES consagra un mecanismo de réplica frente ala decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma endad. En concreto, el arculo 56 de la Resolución 1885 de 2018determina que en el procedimiento administravo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES. Se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006; teniendo encuenta que aún no exisa la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud. [12] Ver el CJU-2854. [13] Por ejemplo, el Fidufosyga y el Consorcio SAYP. [14] Cfr. Resoluciones 2933 de 2006, 458 de 2013, 5395 de 2013, 1328 de 2016. [15] El presente resumen ene una finalidad meramente informava y no sustuye los contenidos del Auto 1942 de 2023.