CC - A2440-2023

A2440-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2440/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORALControversias sobre prestaciones laborales promovidas por trabajadores oficiales causadas en virtud de contrato de trabajo

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2440 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3256

Conflicto de jurisdicciones suscitadoentre el Juzgado Diecinueve Laboral delCircuito de Bogotá y el JuzgadoCincuenta y Seis Administrativo delCircuito de Bogotá, Sección Segunda.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZOOCAMPO

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 delArtículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El apoderado judicial del señor Pablo Emilio Gómez presentó demandaordinaria laboral con el fin de que se declarara que entre el demandante y laCaja Nacional de Previsión Social EPS hoy Caja Nacional de PrevisiónSocial EICE, existió una relación de trabajo – contrato ficto –, que fuetrabajador oficial al servicio de la demandada desde el 29 de julio de 2002hasta el 25 de noviembre de 2009, que la demandada incumplió la obligaciónde celebrar el correspondiente contrato de trabajo en el que constaran lascondiciones de la relación a raíz de la transformación de acuerdo a loestablecido en el artículo 13 de la Ley 490 de 1998 y que prestó sus servicioscomo profesional universitario 3020 grado 09 y no como técnicoadministrativo código 4065, grado 11 desde el 3 de julio de 2002 (fecha enque terminó el encargo y siguió desempeñando las mismas funcionesencargadas) hasta el 25 de noviembre de 2009 y las demás condenasresultantes como consecuencia de las anteriores. 2. En la demanda relató como hechos relevantes que, se vinculó a CAJANALmediante nombramiento que se le hiciera en la Resolución No. 2629 del 10de septiembre de 1982 para ocupar el empleo de auxiliar administrativo,código 5120, grado 07 y que bajo esa modalidad de vinculación, esto es,como empleado público, el último empleo que ocupó por encargo fue el deprofesional universitario, código 3020, grado 09. Narró también que, conocasión a la transformación que tuvo CAJANAL a establecimiento públicoconforme a lo ordenado en la Ley 490

del 30 de diciembre de 1998, pasó atener la calidad de trabajador oficial y siguió desempeñando las mismasfunciones para las que se le había hecho el último encargo en los grupos desustanciación, recepción de expedientes y de asuntos judiciales. En elanterior contexto, comentó que solicitó a la demandada mediante solicitudradicada el 24 de septiembre de 2009, el pago de derechos y obligacioneslaborales por haber desempeñado funciones como profesional universitariogrado 09, lo cual fue negado mediante oficio del 5 de diciembre de 2011expedido por el gerente liquidador de CAJANAL, en el que se le dijo que lasprestaciones sociales definitivas e indemnizaciones se deben liquidar con elúltimo salario asignado, esto es, el correspondiente al cargo de técnicoadministrativo, código 4065, grado 11. 3. En el libelo se encuentran como pretensiones que se declare i) la existenciade una relación de trabajo – contrato ficto – desde 3 de julio de 2002 y el 25de noviembre de 2009 entre la Caja Nacional de Previsión Social hoy CajaNacional de Previsión Social EICE ostentando la calidad de trabajadoroficial; ii) el incumplimiento de la obligación de la demandada de celebrar elcorrespondiente contrato de trabajo a raíz de la transformación que tuvo laentidad; iii) que la prestación del servicio se dio como profesionaluniversitario código 3020, grado 09 y no como técnico administrativo código4065, grado 11 en el lapso ya indicado y que como consecuencia, se ordeneel reconocimiento y pago de diferencias de salarios y prestacionescorrespondientes. 4. El proceso fue repartido al

Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito deBogotá. Inicialmente, esta autoridad judicial le dio trámite a la demanda.Luego, en Auto del 19 de agosto de 2022 se declaró sin competencia paraseguir conociendo del asunto y ordenó la remisión del expediente a losjuzgados administrativos de Bogotá. Fundamentó su decisión en el Auto 492de 2021 de la Corte Constitucional, según el cual “la JurisdicciónContencioso Administrativa es la competente para conocer y decidir defondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relaciónlaboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva decontratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con elArtículo 104 del CPACA”. 5. El asunto fue repartido al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo delCircuito de Bogotá, Sección Segunda, el cual mediante proveído del 22 deseptiembre de 2022 decidió inadmitir la demanda para que la parte actora laadecuara a las normas previstas en el Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo. Posteriormente, en Autodel 3 de noviembre de 2022 resolvió declarar su falta de jurisdicción paraconocer del asunto, planteó un conflicto de jurisdicciones y remitió el asuntoa la Corte Constitucional. Al respecto señaló que si bien es cierto se solicitóen la demanda la declaratoria de la “existencia de una relación de trabajo –contrato ficto-” en ninguno de los hechos narrados se hizo referencia a lacelebración o ejecución de contratos de prestación de servicios,

como fueratificado por el demandante en la subsanación de la demanda que presentóante el juzgado, escrito en el que se puntualizó que siempre ostentó la calidadde trabajador oficial y no de contratista o empleado público.Manifestó que el despacho no comparte los argumentos expuestos por eljuzgado remitente, pues la presente controversia gira en torno a lavinculación que tuvo el demandante como trabajador oficial al servicio de laCaja Nacional de Previsión EICE en liquidación y no a la desnaturalizaciónde contratos de prestación de servicios, mucho menos en determinar si laslabores cumplidas por el actor podían cumplirse con personal de planta, puesél lo era. Reforzó lo dicho con el contenido de la certificación expedida el 27 denoviembre de 2009 por la liquidadora de CAJANAL EICE y de laResolución No. 010 del 23 de diciembre de 2009 en los que se reconoce queel demandante tuvo una vinculación laboral con la entidad accionada. Recalcó que en el Auto 441 de 2022 de la Corte Constitucional se señaló que“…a la jurisdicción de lo contencioso administrativa corresponden losasuntos laborales relativos a la relación laboral existente entre losempleados públicos y el Estado, derivada de una relación legal yreglamentaria. Mientras que a la jurisdicción ordinaria laboral lecorresponden los conflictos jurídicos originados “directa o indirectamenteen el contrato de trabajo, con independencia de que el empleador sea unparticular o una entidad pública…”. 6. El 2 de mayo de 2023 en reunión virtual el presente asunto fue repartido almagistrado sustanciador.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[1].

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la CorteConstitucional debe resolver8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[2]:(i) presupuesto subjetivo, el cualexige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[3]; (ii)presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre lacual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está endesarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[4]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesarioque las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de unpronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por lascuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

9. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentraacreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscitaentre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (JuzgadoDiecinueve Laboral del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de lajurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Cincuenta y SeisAdministrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda) -presupuestosubjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con una demanda ordinarialaboral presentada por Pablo Emilio Gómez contra la Caja Nacional dePrevisión Social EPS hoy Caja Nacional de Previsión Social EICE -presupuesto objetivoy; (iii) el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito deBogotá y el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá,Sección Segunda, expusieron las razones por las cuales consideran quecarecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.

Asuntos que corresponden a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo y a la jurisdicción laboral

10. El artículo 104 del CPACA establece que corresponde a la jurisdicción delo contencioso administrativo conocer, entre otros, los procesos “relativos ala relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”.Además, el numeral 4 del artículo 105 del Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que lajurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]osconflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sustrabajadores oficiales”.11. A su turno, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, señala que lajurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados acualquier otra. Por su parte, el numeral 1º del artículo 2 del Código Procesaldel Trabajo y de la Seguridad Social determina, como regla de competenciade la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, conocerá de “[l]osconflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato detrabajo”. Seguidamente, el numeral 5º Ibidem señala que esta jurisdicciónestudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligacionesemanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integralque no correspondan a otra autoridad”. Siendo, entonces, una cláusulageneral de competencia, que opera cuando no hay una norma especial queatribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción.

12. En esa medida, por regla general, la jurisdicción ordinaria en suespecialidad laboral conoce de los conflictos que se originen en virtud de unarelación laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce losprocesos relacionados con conflictos entre los servidores públicos y elEstado. No obstante, esa última jurisdicción no conoce de los conflictos decarácter laboral de trabajadores oficiales.

Jurisprudencia constitucional en materia de empleados públicos ytrabajadores oficiales en el caso de empresas industriales y comercialesdel Estado

13. En la Sentencia C-484 de 1995, la Corte Constitucional señaló que elconstituyente “decidió clasificar directamente, aun cuando no de modoexhaustivo, a los servidores públicos o del Estado y de sus entidadesdescentralizadas territorialmente y por servicios, en tres categorías muygenerales”, a saber: (i) los miembros de las corporaciones públicas, (ii) losempleados públicos y (iii) los trabajadores oficiales del Estado.

14. Asimismo, en la mencionada providencia se indicó que “por regla generalel servicio público y la función administrativa, que comportan ejercicio deautoridad deben ser satisfechos y atendidos por empleados públicos”. Noobstante, tratándose de la categoría de trabajadores oficiales se resaltó losiguiente:“Ahora bien, la doctrina nacional y la jurisprudencia de las altascorporaciones de justicia, siguiendo las conocidas pautas del derechoadministrativo, ha dicho que los actos de gestión y de atención deservicios públicos por entidades descentralizadas por servicios, queasumen la forma de empresas industriales y comerciales deben seratendidos por personal vinculado por otra modalidad que secorresponda con la figura empresarial y económica de la gestión, y porello es preciso vincular a los servidores públicos por contrato detrabajo y establecer un régimen jurídico específico de garantíasprestacionales mínimas, que puede ser objeto de negociación y arregloentre la entidad y el personal”.

15. Adicionalmente, esta Corporación ha precisado que la excepción a laregla general de carrera administrativa cuando se trata de trabajadores oficiales no vulnera los artículos 13, 25 y 125 de la Constitución Política[5] y que ésta autoriza al legislador a determinar racional y proporcionalmente el régimen aplicable a cada una de las distintas clases de servidores[6].

16. Finalmente, la Corte en la Sentencia C-691 de 2007 se refirió a lanaturaleza jurídica y a los aspectos para delimitar la actividad delas empresas industriales y comerciales del Estado de la siguiente manera:

“De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, lasempresas industriales y comerciales del Estado (i) son entidades denaturaleza jurídica pública, aunque por su objeto algunos de sus actosse rigen por el derecho privado; (ii) debe aplicarse el régimen especialde derecho público –administrativo en los supuestos en que seinvolucren garantías institucionales de derecho público o reservas deadministración pública, que son aquellos en los que no es posibleaplicar el derecho privado como la realización de actividades depolítica pública o de actividades ejecutivas de policía o de fomento;(iii) debe aplicarse el régimen de derecho privado para las actividadesque tienen que desarrollarse bajo éste régimen, como aquellas degestión económica o de producción de bienes que se desarrollan encompetencia con particulares; (iv) en las zonas de incertidumbre ellegislador y aún el Gobierno podrían determinar el régimen jurídicoaplicable sin enervar las finalidades propias definidas por laConstitución ni evadir requerimientos ni controles constitucionales; (v)para su evaluación debe tenerse en cuenta las característicasidentificadoras de cada una de las empresas, pues no es la mismatratándose de empresas económicas industriales y comerciales depropiedad del Estado que actúan en competencia o en monopolio, o sise trata de entidades encargadas de la prestación de un serviciopúblico, o de agencias y entidades titulares de funcionesadministrativas propiamente tales; (vi) sus empleados y trabajadoresson trabajadores oficiales salvo en los cargos de dirección y confianzaen los cuales se tiene la calidad de empleado público y son de librenombramiento y remoción”. -Subraya fuera del original-.

Naturaleza jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social según la Ley490 de 1998

17. La Ley 490 de 1998 "Por la cual se transforma la Caja Nacional dePrevisión Social, de Establecimiento Público en Empresa Industrial yComercial del Estado y se dictan otras disposiciones" trata acerca de lanueva naturaleza jurídica de esa entidad, su objeto, funciones, domicilio,órganos de dirección, funciones de la Junta Directiva, Gerente, clasificaciónde sus servidores públicos, indemnización por retiro de los servidorespúblicos de Cajanal, derechos y obligaciones de la Caja, criterios queorientan la reestructuración, plazo para la reestructuración, vigencia yderogaciones.

18. Para lo que interesa a la presente causa, respecto de la clasificación de loservidores públicos de la Caja Nacional de Previsión Social, el artículo 13 de lmencionada ley consagra que “[l]as actividades de dirección, confianza ymanejo que deban ser desempeñadas por empleados públicos en la EmpresaIndustrial y Comercial del Estado – Cajanal, se determinará en los estatutos dla misma; los demás servidores tendrán la calidad de trabajadores oficiales”.

III. CASO CONCRETO

III. CASO CONCRETO

19. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presentconflicto en el sentido de señalar que el Juzgado Diecinueve Laboral deCircuito de Bogotá, es la autoridad competente para conocer del presentasunto.20. Lo anterior, dado que la controversia que suscita el conflicto decompetencia, según lo expone la parte demandante, se funda en elreconocimiento de una relación de trabajo – contrato ficto –, en calidad detrabajador oficial al servicio de Caja Nacional de Previsión Social EICE -Empresa Industrial y Comercial del Estado de conformidad con la Ley 490de 1998como profesional universitario 3020 grado 09 y no como técnicoadministrativo y que como consecuencia, se le reconozca el pago dediferencias de salarios y prestaciones correspondientes. Con todo, enaplicación de la regla prevista en el artículo 13 de la mencionada ley, sepuede advertir, prima facie, que las labores desempeñados por el señorGómez se relacionaron con la sustanciación, respuestas a derechos depetición y a tutelas, emisión de conceptos, entre otras funciones jurídicas, lascuales no constituyen actividades de dirección, confianza y manejo dentro dela entidad.

21. En consecuencia, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 13 de la Ley490 de 1998, el señor Pablo Emilio Gómez habría tenido la calidad dtrabajador oficial, por lo que sus pretensiones se enmarcan dentro de loestablecido en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2 del Código Procesadel Trabajo y de la Seguridad Social. Por consiguiente, la Corte encuentra qula jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la encargada de conocelas controversias originadas en el reconocimiento y pago de prestacionesociales demandadas por un trabajador oficial.

22. Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, esla competente para conocer de una demanda, por medio de la cual sepretende que se declare la existencia de un contrato de trabajo y, por esa vía,se otorgue el reconocimiento de prestaciones laborales, cuando se advierte, almenos en principio, que la parte accionante prestó un servicio propio delos trabajadores oficiales, de conformidad con las normas que determinan eltipo de vinculación de los servidores públicos de la entidad demandada.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE: PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoDiecinueve Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y SeisAdministrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en el sentidode DECLARAR que el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotáes la autoridad competente para conocer del proceso promovido por PabloEmilio Gómez.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR elexpediente CJU-3256 al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotápara que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisióna los interesados y a las autoridades judiciales involucradas.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. DIANA FAJARDO RIVERAPresidenta NATALIA ÁNGEL CABOMagistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistrado ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZSecretaria General[1] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisostérminos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entrelas disntas jurisdicciones”. [2] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Orz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Orz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. [3] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funcionesjurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debeser definido por la autoridad competente para el efecto (C f r . arculos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).

1957 de 2019). [4] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, yafinalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de laConstución). [5] Sentencia C-283 de 2002 [6] Sentencia C-090 de 2002