CC - A2444-2023

A2444-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2444/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 2444 de 2023

Referencia: Expediente CJU-3444.

Conflicto de jurisdicciones suscitadoentre la Sala Laboral del TribunalSuperior del Distrito Judicial de Bogotá yel Juzgado Tercero Administrativo delCircuito de Bogotá, Sección Primera.

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.

Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023).

SALA PLENALa Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

SALA PLENALa Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Salud Total Entidad Prestadora de Salud -Salud Total EPSpor intermediode apoderado judicial, interpuso demanda ordinaria laboral en contra de laAdministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social enSalud –ADREScon el objeto que se declare que dicha entidad, glosóinjustificadamente las cuentas presentadas por Salud Total EPS, bajo elsupuesto de que las mismas no contaban con el lleno de los requisitosadministrativos para proceder con el correspondiente pago. A su vez, que lademandada es responsable por el no pago de las 164 cuentas de tecnologíasen salud no incluidas en el Plan de Beneficios -PBS-, y suministradas ypagadas por la demandante. En ese sentido, se condene a la ADRES al pagode la suma de cuarenta y cuatro millones ciento sesenta y seis mil seiscientoscuarenta y tres pesos $44.166.643, por concepto de los valores costeados por la EPS y que no fueron reconocidos por la demandada[1].

2. El asunto fue repartido al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá que el 16 de abril de 2021 admitió la demanda[2] y en Auto del 23 de julio de 2021[3], negó el llamamiento de la Unión Temporal Nuevo Fosyga. Frente a dicha decisión, la ADRES interpuso recurso de apelación, por lo que dichaautoridad, en decisión del 10 de septiembre de 2021 confirmó su decisión yconcedió el recurso de apelación, por lo que remitió el expediente a la Sala

Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá[4]. Al respecto, esta autoridad, mediante Auto del 30 de noviembre de 2021[5] declaró lanulidad de todo lo actuado, determinó la falta de jurisdicción y ordenó laremisión del asunto a los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá.Explicó, que según el Auto 389 de 2021 de esta Corporación, la competenciapara conocer de los asuntos relacionados con las devoluciones o glosas defacturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Saludcorresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.3. Repartido nuevamente el asunto, le correspondió al Juzgado TerceroAdministrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, que mediante Autodel 6 de diciembre de 2022, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional[6]. Determinó que la SalaJurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que era elórgano que en su momento tenía asignada la facultad para determinar lacompetencia en razón a los conflictos de jurisdicciones, desde el año 2014señaló que esta clase de asuntos son de competencia de la jurisdicciónordinaria laboral, de conformidad con lo establecido en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[7]. En ese sentido,explicó que como dicho criterio era el aplicable al momento de interposiciónde la demanda, el asunto debía ser adelantado por el Juzgado Quince Laboraldel Circuito de Bogotá.

4. El 5 de julio de 2023, se repartió el expediente por parte de la SecretaríaGeneral de la Corte Constitucional y se envió al despacho sustanciador el 7 de julio siguiente[8].

I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

de julio siguiente[8].

I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

5. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto dejurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo ynormativo; tal y como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[9]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriorespresupuestos:Presupuesto subjetivo El conflicto se suscitó entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado

Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Primera. Presupuesto objetivo La controversia se enmarca en la demanda ordinaria laboral adelantada por Salud Total EPS en contra de la ADRES. Presupuesto normativo Las autoridades enunciaron fundamentos legales y/o jurisprudenciales para justificar que carecen de jurisdicción. La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar esta clase de controversias de conformidad con lo dispuesto en el Auto 389 de 2021 de esta Corporación. Por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, fundamentó la falta de jurisdicción conforme a lo establecido en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver lascontroversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración deAuto 389 de 2021

jurisdicción conforme a lo establecido en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver lascontroversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración deAuto 389 de 2021

7. Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporacióndeterminó que el conocimiento de las controversias sobre los recobros a laADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General deSeguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en el inciso primerodel artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos secuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por laADRES”. 8. La Corte además explicó que este tipo de controversias no corresponden alas previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, en la medida en que no serelacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de laseguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamenteentre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios yaprestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni aempleadores.9. En concreto, dispuso la siguiente regla de decisión:

“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros deservicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBScorresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lodispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un actoadministrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias nocorresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CódigoProcesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no serelacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de laseguridad social. En cambio, se trata de litigios presentadosexclusivamente entre entidades administradoras y relativos a lafinanciación de servicios ya prestados, que no implican a afiliadosbeneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado enconflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estadopor prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteracióndel Auto 1942 de 2023 10. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a lasdificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante elAuto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer lascontroversias relacionadas con el pago de recobros judiciales porprestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devolucioneso glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. 11. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes deque la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista enel Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobrosjudiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidadlaboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidadesdemandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad(recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar lademanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas delCPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a laimposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas detransición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[10]:Universo de casos a los que aplican las reglas de transición Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos: a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso

Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos: a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.

b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad. Demandas promovidas ante la jurisdicción contencioso administrativa en tres momentos:

c) Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2021 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.

d) Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.

e) Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el

decisiones de rechazo o inadmisión.

e) Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura. Reglas de transición Agotamiento previo de recursos

Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la Adres -antes Fosyga-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo deobjeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho. Conciliación extrajudicial

Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto. En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción. En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá

valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica. Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar. Caducidad del medio de control Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos al deberán valorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social. Medidas de publicidad Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentesde las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.

Caso concreto

12. Conforme a lo expuesto, la Sala Plena reiterará la regla de decisiónestablecida en el Auto 389 de 2021, según el cual las controversias en lasque una EPS demande a la ADRES con el propósito de obtener elreconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios otecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS), son competenciade la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad a lo dispuestoen el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

13. Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de2021 remitirá el expediente CJU-3444 al Juzgado Tercero Administrativo delCircuito de Bogotá, Sección Primera, para que continue con el presentetrámite y verifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas detransición establecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberácomunicar la presente decisión a la Sala Laboral del Tribunal Superior delDistrito Judicial de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados. II. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la SalaLaboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el JuzgadoTercero Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, yDECLARAR que Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá,Sección Primera, es la autoridad competente para conocer el procesopromovido por la EPS Salud Total contra la ADRES.Segundo: REMITIR el expediente CJU-3444 al Juzgado TerceroAdministrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión a la Sala Laboral delTribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y a los sujetos procesales einteresados dentro del trámite judicial.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

MagistradoALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

MagistradoALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital CJU 3444. Archivo 01EscritoDemanda.pdf, folios 1 a 4. [2] Expediente digital CJU 3444. Archivo 12AdmiteDemanda2020276.pdf, folio 1. [3] Expediente digital CJU 3444. Archivo 26AutoTienePorContestadaDdaFijaFecha202000276.pdf, folio 2. [4] Expediente digital CJU 3444. Archivo 29AutoNoReponeConcedeApelacionSuspendeFecha202000276.pdf, folios 1 a 3. [5] Expediente digital CJU 3444. Archivo 5. SENTENCIA.pdf, folios 1 a 11. [6] Expediente digital CJU 3444. Archivo 33AutoProponeConflicto procesos ADRES .pdf, folios 1 a 11. [7] Al respecto, citó las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura del 11 de agosto de 2014, Radicado 11001010200020140172200,del 11 Providencia del 22 de junio de 2016, Radicado 11001 01 02 000 2015 04003 00, y del 2 de febrero de 2017 Radicado11001010200020160276100.

[8] Expediente digital CJU 3444. Archivo Constancia de Reparto CJU-3444.pdf, folio 1. [9] Auto 155 de 2019. Respecto al factor subjevo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes encolisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al factor objevo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencieque el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la Constución). Finalmente, sobre el factor normavo, se enende que noexisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no harechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por lasautoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [10] El presente resumen ene una finalidad meramente informava y no sustuye los contenidos del Auto 1942 de 2023.