CC - A2514-2023

A2514-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2514/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 2514 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4146

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 12Administrativo de Oralidad de Bogotá,Sección Segunda, y el Juzgado 13 Laboral delCircuito de la misma ciudad

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 31 de marzo de 2022, Colpensiones interpuso acción de nulidad yrestablecimiento del derecho en contra de la Resolución núm. 104679 del 13 de septiembre de 2010[1] (acción de lesividad). Solicitó que (i) se declare lanulidad del acto mediante el cual “el Instituto de Seguro Social -ISS, ordenó elreconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor del señor OSCAR DE JESÚS FLOREZ”[2], por cuanto “se le reconocieron valores superiores a lo

debido”[3]; (ii) se ordene al mismo, a título de restablecimiento, el“REINTEGRO de lo pagado por concepto de reconocimiento de una pensión de vejez”[4] y (iii) se indexen las sumas reconocidas a favor de Colpensiones.

2. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado 12 Administrativode Oralidad de Bogotá, Sección Segunda. El 25 de abril de 2022, dichaautoridad resolvió declarar su falta de competencia para conocer el asunto yremitir el expediente a los juzgados Laborales de Bogotá para su conocimiento[5]. En su criterio, de acuerdo con lo señalado en los artículos 104.4.[6] y 105.4.[7] del Código de Procedimiento Administrativo y de loContencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 2 de la Ley 712 de 2001[8], “[a]unque el reconocimiento prestacional demandado se realizómediante actos administrativos por una entidad pública como lo esCOLPENSIONES, no debe desconocerse la relación laboral que dio lugar a su expedición”[9]. En este sentido, en el caso en particular “se advierte que elseñor ÓSCAR DE JESÚS FLOREZ nunca prestó sus servicios al Estadodurante toda su vida laboral, es decir, no adquirió la condición de servidor público o de trabajador oficial”[10] y, por lo tanto, la competencia para conocerde la controversia entre el sistema de seguridad social y un particular es de lajurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.3. El expediente fue repartido al Juzgado 13 Laboral del Circuito deBogotá. Mediante auto del 1º de noviembre de 2022, la autoridad judicialresolvió (i) declarar su falta de competencia para conocer del proceso; (ii)suscitar conflicto negativo de competencia y (iii) remitir el expediente a la

Corte Constitucional para que dirima el conflicto[11]. En su criterio, deacuerdo con el Auto 540 de 2021 de la Corte Constitucional, cuando sepretenda nulidad de los actos administrativos que versen sobre temaspensionales por parte de la misma entidad (acción de lesividad), la jurisdicciónde lo contencioso administrativo es la competente. Como fundamento de sudecisión se refirió, además, a los artículos 97 y 104 del CPACA.

4. El 15 de mayo de 2023, el proceso fue remitido a la Corte Constitucional[12]. El 4 de septiembre de 2023, el expediente se repartió al despacho de la magistrada sustanciadora[13].

I. CONSIDERACIONES

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 13Laboral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competenciapara conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestapor Colpensiones en contra de la Resolución núm. 104679 del 13 de septiembrede 2010. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversiaentre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo,objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). Ensegundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterarálas reglas de competencia para conocer las demandas de nulidad yrestablecimiento del derecho que la administración interpone en contra de actosadministrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridadsocial (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es laautoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso(II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren esnecesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15]. Estos serán explicados en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [16]. Objetivo

Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17]. Normativo

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

Normativo

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer lademanda presentada por Colpensiones en contra de la Resolución núm. 104679del 13 de septiembre de 2010 configura un conflicto negativo de competenciaentre jurisdicciones. Esto es así, porque:(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridadesjudiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado 12 Administrativode Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, que integra la jurisdicción de locontencioso administrativo, y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[19].

(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que lasautoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidady restablecimiento del derecho en contra de la Resolución núm. 104679del 13 de septiembre de 2010, la cual debe resolverse por medio de untrámite de naturaleza judicial.

(iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que losjuzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cualesconsideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs.2 – 3 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativopara conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derechode un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración de losAutos 316 de 2021 y 840 de 2021

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativopara conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derechode un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración de losAutos 316 de 2021 y 840 de 2021

9. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que losartículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia,por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene lacompetencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[20]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[21].Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de lajurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, enprincipio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[22]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativodebe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[23], con independencia de la materiasobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[24]. Tercero, la acción de lesividad“no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debeacudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y

restablecimiento del derecho”[25], las cuales deben ser tramitadas ante lajurisdicción de lo contencioso administrativo.

10. Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la CorteConstitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinarque la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos poruna entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que lasubrogó en sus derechos y obligaciones”. Esto, por cuanto la supresión oliquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación[26] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad[27], loque implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechosreconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por laentidad reemplazada.

11. Regla de decisión. “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevénuna cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de locontencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer lasdemandas que la administración interpone contra actos administrativos propios,incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Estacláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de losactos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que seaninterpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.

5. Caso concreto 12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena consideraque la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta porColpensiones en contra de la Resolución núm. 104679 del 13 de septiembre de2010, expedida por el el Instituto de Seguro Sociales, debe ser conocida por lajurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 97 y 104del CPACA. Esto, porque (i) se trata de una demanda presentada por unaentidad pública (Colpensiones) en contra de un acto administrativo emitido por la entidad a la que subrogó (ISS)[28] –acción de lesividad–, y (ii) por medio deesta demanda, Colpensiones pretende que se declare la nulidad de dicho acto;(iii) se ordene al señor Oscar de Jesús Flórez el reintegro de los valoresadicionales pagados y (iv) se indexen las sumas reconocidas a favor deColpensiones.

13. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicialcompetente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 12Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda y, por lo tanto,ordenará remitirle el expediente CJU-4146 para lo de su competencia y paraque comunique la presente decisión.

II. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

II. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 12Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 13Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridadcompetente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derechopromovida por Colpensiones en contra de la Resolución núm. 104679 del 13 deseptiembre de 2010.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-4146 al Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, SecciónSegunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisióna los interesados en este trámite y al Juzgado 13 Laboral del Circuito deBogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

PresidentaNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

MagistradaCRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

MagistradaCRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] El 13 de sepembre de 2010, el Instuto de Seguro Sociales (ISS, hoy Colpensiones), mediante Resolución núm. 104679, reconoció pensiónde vejez a favor del señor Oscar de Jesús Flórez, la cual sería efecva a parr del 1° de abril de 2010. Posteriormente, Colpensiones solicitó alseñor Oscar de Jesús Flórez su consenmiento para revocar la Resolución núm. 104679, por considerar que la misma es “contraria a derecho”. Frente a esta solicitud, el señor Oscar de Jesús Flórez guardó silencio. [2] Ib., f. 2. [3] Ib. [4] Ib. [5] “03AutoRemitePorCompetencia.pdf”. [6]Arculo 104: “De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administravo está instuida paraconocer, además de lo dispuesto en la Constución Políca y en leyes especiales, de las controversias y ligios originados en actos, contratos,hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén involucradas las endades públicas, o los parcularescuando ejerzan función administrava. […]

4. Los relavos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

[7] Arculo 105: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administravo no conocerá de los siguientes asuntos: […] 4. Los conflictos de carácterlaboral surgidos entre las endades públicas y sus trabajadores oficiales”. [8] Ley 721 de 2002, arculo 2°. “Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conocede: […] 4. Las controversias relavas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios ousuarios, los empleadores y las endades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados concontratos”. [9] “03AutoRemitePorCompetencia.pdf”, f. 2. [10] Ib. [11] “05AutoRechazaDemanda.pdf”. [12] Oficio de constancia de envío a la Corte Constucional, pág. 1. [13] Constancia de la Secretaría General. El expediente fue entregado el 8 de sepembre de 2023. [14] Corte Constucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.

[15] Corte Constucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [16] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [17] Corte Constucional, auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, unincidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio noestá en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo opolíco, pero no jurisdiccional”. [18] Id. [19] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público

está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales,[…] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos».[20] Corte Constucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se enende ejercida cuando la administración funge comodemandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”.Ver también, Sentencia T-121 de 2016. [21] La regla de decisión del auto 316 de 2021 ha sido reiterada en los autos 377, 382 y 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021;394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021. [22] En aquellos eventos en los que se cuesona un acto administravo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de losjueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjevo del interesado, no ene como objevo verificarsi el acto administravo, en sí mismo considerado, contraviene la Constución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.

[23] CPACA, art. 104. [24] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016. [26] Enéndase por subrogación el “[a]cto por el que una persona sustuye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica” (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021). [27] Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cualesse disponía la liquidación o supresión de una endad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991,art. 35). [28] Así lo señala el arculo 155 de la Ley 1151 de 2007, como también el arculo 1° del Decreto 2013 de 2012.