CC - A2569-2023

A2569-23TEMAS-SUBTEMAS Auto A-2569/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobrerecobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2569 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-1842

Conflicto de jurisdicciones entre la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superiordel Distrito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “A”

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, laprevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa jurisdiccional. La entidad promotora de salud Famisanar S.A.S. (en adelante Famisanar E.P.S.)interpuso una demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud en contra de la Administradora de los Recursosdel Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES), por el pago de cuentas de recobro de“prestación de tecnologías en salud no POS (hoy PBS) del SGSSS”. Con el fin de que, (i) se ordene el pago de$2.565.348.297, en razón de 4314 cuentas de recobro; (ii) se cancelen a Famisanar E.P.S. los intereses de mora a latasa aplicable (art. 4 del Decreto 1281 de 2002) por el no pago oportuno de las reclamaciones presentadas; (iii) sereconozcan y paguen a Famisanar E.P.S. los gastos administrativos, que la entidad debió pagar a la red deprestadores de servicios de salud en cada uno de los casos de recobro para el suministro de prestaciones, mínimopor el 10% del recobro; y, entre otros, (iv) se reconozca y pague a la demandada los intereses corrientes, derivadosde cada una de las cuentas de recobro, entre el pago de la prestación y la fecha en que los demandados debieronhaber cancelado oportunamente; así como la indexación IPC, el reconocimiento de cualquier perjuicio demostrado,y lo concerniente a costas, gastos de notificación, pago de peritos, entre otros.2. El 12 de septiembre de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la decisión S2019-001238, en virtudde las facultades jurisdiccionales

consagradas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Ordenó a la ADRES pagar afavor de Famisanar E.P.S. la suma de $21.432.375 correspondiente a 35 cuentas de recobro por la prestación deservicios no incluidos en el POS. Esta decisión fue apelada por ambas partes. 3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El asunto correspondió al Tribunal Superior delDistrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Laboral. El 15 de abril de 2021, ese despacho advirtió su falta decompetencia para tramitar y decidir el asunto, y resolvió remitir el expediente al Tribunal Administrativo deCundinamarca. Argumentó que, según la Corte Suprema de Justicia en proveído APL 1531 del 12 de abril de 2018,los litigios en torno a la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobros por servicios, insumos, omedicamentos del servicio de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, deben resolverse en la jurisdicciónde lo contencioso administrativo, por expresa disposición del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. Señaló ademásque, la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro no incluidos en el POS se materializa através de un acto administrativo particular y concreto, en la medida en que la ADRES actúa en nombre yrepresentación del Estado.

4. Por otro lado, esa sede judicial manifestó que, según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y SeguridadSocial, las controversias económicas surgidas entre instituciones del sistema de seguridad social están sustraídas delconocimiento de la especialidad laboral, cuya competencia se limita a resolver los conflictos que enfrenten aafiliados, beneficiarios, usuarios y empleadores entre sí, o a éstos y a las entidades pertenecientes al sistema,respecto a la prestación de los servicios de la seguridad social.

5. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso fue asignado al TribunalAdministrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “A”. El 14 de diciembre de 2021, la referidaautoridad resolvió (i) declarar que carece de jurisdicción para conocer del asunto, (ii) suscitar conflicto negativo dejurisdicciones, y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que el parágrafo 1 del artículo 41de la Ley 1122 de 2007, indica que el Tribunal Superior del Distrito Judicial – Sala Laboral conocerá en segundainstancia de los recursos interpuestos contra las decisiones proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud envirtud de sus funciones jurisdiccionales. Además, trajo a colación el artículo 105 del CPACA, en virtud del cual lajurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce sobre asuntos relativos a decisiones proferidas porautoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales. 6. Adicionalmente, manifestó que, conforme a las consideraciones del Consejo Superior de la Judicatura, lajurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de los asuntos en los que se pretendeel pago de recobros por la prestación de los servicios de salud no incluidos en el POS.

7. Reparto del asunto. El 15 de julio de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistradasustanciadora. Luego, el 19 de julio de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[1].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad conlo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad conlo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,Sala de Decisión Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “A”, la cualversa sobre la competencia para conocer de este asunto, en el que se pretende el pago de recobros por la prestaciónde los servicios de salud no incluidos en el POS. A ese efecto, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversiaentre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos dejurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará lasreglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones noincluidas en el extinto POS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General deSeguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transiciónfrente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobrosjudiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumiro continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentancuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[2]. LaCorte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[3]. Estos se explican en el siguientecuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dosautoridades que administren justicia y formen parte de distintasjurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción nopuede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [4]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[5]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayanmanifestado expresamente las razones de índole constitucional olegal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[6].

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones: (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones.Esto es, (a) al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Laboral, que forma parte dela jurisdicción ordinaria, y (b) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección

“A”, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[7].

(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan elconocimiento del asunto que versa sobre el recobro por servicios NO POS, definido inicialmente mediantesentencia proferida el 19 de septiembre de 2019 por la Superintendencia Nacional de Salud.

(iii) El presupuesto normativo está acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron lasrazones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocerdel asunto (ver párrs. 3-5 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con recobros judiciales por prestaciones noincluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por devoluciones o glosas a las facturas entre entidades delSGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021

12. En el Auto 389 de 2021[8], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidosen el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en elinciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte deuna EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a lasprevistas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en lamedida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social.En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a lafinanciación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

13. Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos enel marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, esté a cargo de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[9] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[10]. Así mismo, la Salaconsideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque(i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[11], y (ii) son litigios entreentidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios ousuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[12]. 5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021.Reiteración del Auto 1942 de 2023

14. En el Auto 1942 de 2023[13], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultadesderivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla decompetencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no

incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[14].Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera laregla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobrosjudiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridadsocial. Al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de locontencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponerlos recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haberinterpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro meses. (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones, aunque la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura yahubiere resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en suespecialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento. 15. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, laCorte adoptó las siguientes reglas de transición:

Auto 1942 de 2023

Aspecto Regla de transición Agotamiento delos recursosadministrativosobligatorios El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nula finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADREnulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.Auto 1942 de 2023 Aspecto Regla de transición Agotamiento dela conciliaciónextrajudicial El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el ag En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá se Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo previsto en el artículo 180 del CPACA. Términos decaducidad delmedio decontrol Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinaricuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda. Publicidad delAuto 1942 de2023 Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales dtérmino de un mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente selas EPS liquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

16. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que seenmarquen en las siguientes hipótesis: Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

16. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que seenmarquen en las siguientes hipótesis: Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

1. Demandas en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (i) almomento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o (ii) al expedir el Auto1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente: a) Fueron enviadas a la jurisdicción delo contencioso administrativo, y estaadoptó una decisión de rechazo oinadmisión. b) Fueron remitidas a la jurisdicción de locontencioso administrativo hastamáximo seis (6) meses después de lapublicación del Auto 1942 de 2023, yaquella debe adoptar una decisión derechazo o inadmisión.

2. Demandas presentadas ante la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 yque, a partir del cambio de precedente: c) Fueron inadmitidas o rechazadaspor incumplir los requisitos deprocedibilidad, según el medio decontrol elegido por el accionante. d) Estaban en trámite para el momento deexpedición del Auto 1942 de 2023 yestán en etapa de estudio deadmisibilidad.

3. Demandas por presentar, e) radicadas hasta máximo seis (6) meses despuésde la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de laJudicatura.

3. Demandas por presentar, e) radicadas hasta máximo seis (6) meses despuésde la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de laJudicatura.

17. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casosen los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en los que este haya dirimido un conflictoentre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un procesorelacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidadgozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas. 18. Para finalizar, cabe destacar que la aplicación de las reglas de transición contempladas en el Auto 1942 de 2023es un asunto que corresponde al juez de conocimiento y no a aquel que dirime la competencia.

19. Regla de decisión. Conforme al Auto 389 de 2021, los asuntos relacionados con los recobros de servicios ytecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponden a los jueces contencioso administrativos, envirtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, puesto que a través de estos secuestiona por parte de una EPS un acto administrativo.6. Caso concreto

20. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflictosub examine. En atención a las pretensiones de la EPS a través de su demanda, se evidencia que éstas tienen elpropósito de que se le reconozca y se le pague lo correspondiente a 4314 cuentas de recobro, y los gastosadministrativos asumidos por la entidad para satisfacer cada uno de los casos de recobro. Por ende, no se trataría deun asunto relacionado directamente con la prestación de los servicios de seguridad social, en el que participen losafiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como se dispone en el numeral 4º del artículo 2 del CódigoProcesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por el contrario, se trata de un litigio que corresponde meramente a lafinanciación de servicios que ya fueron prestados por parte de Famisanar E.P.S. 21. Además, según lo concluido en el Auto 389 de 2021, en los jueces contencioso administrativos recae lacompetencia jurisdiccional para conocer los asuntos correspondientes a recobros judiciales al Estado porprestaciones de salud no incluidas en el POS, de conformidad con el artículo 104, inciso primero de la Ley 1437 de2011. 22. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer el presente asuntoes el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección “A” y, por lo tanto, ordenará remitirleel expediente CJU-1842 para lo de su competencia.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Salade Decisión Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección “A”, en elsentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección “A”, es laautoridad competente para conocer del asunto de la referencia.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-1842 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera –Subsección “A” para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en estetrámite y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Laboral.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] Ib. CJU-1842 Constancia de Reparto.pdf

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] Ib. CJU-1842 Constancia de Reparto.pdf [2] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [3] Corte Constucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [4] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [5] Corte Constucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En estesendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravoo políco, pero no jurisdiccional”. [6] Id.

[6] Id. [7] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dichanorma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 2.Tribunales Superiores del Distrito Judicial […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 2. Tribunales Administravos”. [8] Expediente CJU-072. [9] Cfr. Ib. . 36. [10] Cfr. Ib. . 37. [11] Cfr. Ib. . 24. [12] El numeral 4º del arculo 2 del CPTSS, modificado por el arculo 622 del CGP, enmarca las controversias relavas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,beneficiarios o usuarios, los empleadores y las endades administradoras o prestadoras. C f r . Ib. j. 25 y 30. [13] Expediente CJU-1741. [14] En parcular, el Consejo Superior de la Judicatura remió a la Corte una comunicación del Juzgado 4 Administravo de Bogotá en el que adviró una serie de dificultades derivadas del cambio dejurisprudencia adoptado por la Corte Constucional en el Auto 389 de 2021.