CC - A2570-2023

A2570-23TEMAS-SUBTEMAS Auto A-2570/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobrerecobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2570 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-1854

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito deBogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera,Subsección “C”

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, laprevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa jurisdiccional. La entidad promotora de salud Coomeva S.A. (en adelante, Coomeva E.P.S.) interpusodemanda ordinaria laboral en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y las fiduciarias queintegraron el Consorcio Fidufosyga 2005, mismo proceso que cursa hoy ante la ADRES. Esto, con el fin de que,entre otras cosas, (i) se declare administrativa y solidariamente responsables a los demandados del daño antijurídicocausado a Coomeva E.P.S.; (ii) se condene a los demandados a pagar la suma de $410’767.339,97, correspondientea 183 cuentas de cobro derivadas de la prestación de servicios médicos a usuarios del régimen contributivo porfuera de las coberturas establecidas en el POS. 2. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso fue asignado al TribunalAdministrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C”. El 6 de septiembre de 2016, la referidaautoridad resolvió (i) declarar que carece de competencia para seguir conociendo del asunto; y (ii) remitir el asuntoa los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá (reparto). Argumentó que, de conformidad con la CircularSACUNC14-181, proferida el 2 de diciembre de 2014 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superiorde la Judicatura, a falta de norma que atribuya explícitamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo lacompetencia para conocer de las controversias derivadas de recobros al Fosyga por la

prestación efectiva deservicios no incluídos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) por parte de una E.P.S. a sus usuarios, será lajurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, quien ostentará la competencia en los asuntosde recobros judiciales al Estado dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. Por reparto, el asunto correspondió al Juzgado Treintay Seis Laboral del Circuito de Bogotá. El 7 de diciembre de 2021, el despacho resolvió (i) declarar su falta dejurisdicción y competencia para conocer el respectivo asunto (ii) suscitar el conflicto negativo de competencia y(iii) remitir el asunto a la Corte Constitucional. Argumentó que, de conformidad con lo dispuesto en el Auto 389 del2021, el numeral 4° del artículo 2 del C.P.T. no puede aplicarse a los asuntos correspondientes a recobros por laprestación de servicios no incluidos en el POS, debido a que no corresponden en estricto sentido a litigios que girenen torno a prestaciones de servicios de la seguridad social; por el contrario, se trata de controversias económicassurgidas entre entidades administradoras en torno a la financiación de un servicio que ya fue prestado, estando éstassustraídas del conocimiento de la especialidad laboral. 4. Además señaló que, en virtud de lo contemplado en el artículo 104, inciso primero, de la Ley 1437 de 2011, eltrámite del recobro sería un verdadero trámite administrativo en virtud del cual se pretende garantizar que laADRES administre y use los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud. De igualforma, se argumentó que, la declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos por parte de la ADRES através de la cual ésta acepta o rechaza el pago de los servicios no incluidos en el POS, hace las veces de un actoadministrativo.

5. Reparto del asunto. El 15 de julio de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistradasustanciadora. Luego, el 19 de julio de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[1].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad conlo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad conlo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito deBogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C”, la cual versa sobre lacompetencia para conocer la demanda ordinaria laboral promovida por Coomeva E.P.S. en contra de la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social, y las fiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, hoyADRES. A este efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumplecon los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundolugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntosrelacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS y por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante,SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado enconflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá elconflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso(II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentancuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[2]. LaCorte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[3]. Estos se explican en el siguientecuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dosautoridades que administren justicia y formen parte de distintasjurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción nopuede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [4]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[5]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayanmanifestado expresamente las razones de índole constitucional olegal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[6].

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones: (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones.Esto es, (a) al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y (b) al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C”[7].

(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan elconocimiento de la demanda ordinaria laboral en contra de la Nación – Ministerio de Salud y ProtecciónSocial y las fiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, hoy ADRES, promovida por CoomevaE.P.S., la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

(iii) El presupuesto normativo está acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron lasrazones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocerdel asunto (ver párrs. 2-4 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con recobros judiciales por prestaciones noincluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por devoluciones o glosas a las facturas entre entidades delSGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021

10. En el Auto 389 de 2021[8], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

10. En el Auto 389 de 2021[8], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidosen el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en elinciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte deuna EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a lasprevistas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en lamedida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social.En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a lafinanciación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.11. Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos enel marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, esté a cargo de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[9] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[10]. Así mismo, la Salaconsideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque(i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo

pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[11], y (ii) son litigios entreentidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios ousuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[12]. 12. Finalmente, según el Auto 862 de 2021, la regla de decisión adoptada en el Auto 389 de 2021 también esaplicable en aquellos recobros judiciales dirigidos contra del Ministerio de Salud y Protección Social, pues, laADRES, está adscrita a aquel ministerio y asumió la defensa del Estado en los procesos judiciales que estaban acargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y ProtecciónSocial. Además, le fueron transferidos todos los derechos y obligaciones de aquella dirección y, por lo tanto, en laactualidad es la encargada de lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio. 5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021.Reiteración del Auto 1942 de 2023

13. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultadesderivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla decompetencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no

incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[13].Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera laregla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobrosjudiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridadsocial. Al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de locontencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponerlos recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haberinterpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro meses. (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones, aunque la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura yahubiere resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en suespecialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento. 14. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, laCorte adoptó las siguientes reglas de transición:

A 1942 2023

Aspecto Regla de transición Agotamiento delos recursosadministrativosobligatorios El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nula finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRESnulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. Agotamiento dela conciliaciónextrajudicial El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el ag En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá seA 1942 2023 Aspecto Regla de transición Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo previsto en el artículo 180 del CPACA. Términos decaducidad delmedio decontrol Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinaricuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda. Publicidad delAuto 1942 de2023 Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales dtérmino de un mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente selas EPS liquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

15. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que seenmarquen en las siguientes hipótesis: Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

15. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que seenmarquen en las siguientes hipótesis: Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

1. Demandas en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (i) almomento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o (ii) al expedir el Auto1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente: a) Fueron enviadas a la jurisdicción delo contencioso administrativo, yesta adoptó una decisión de rechazoo inadmisión. b) Fueron remitidas a la jurisdicción de locontencioso administrativo hastamáximo seis (6) meses después de lapublicación del Auto 1942 de 2023, yaquella debe adoptar una decisión derechazo o inadmisión.

2. Demandas presentadas ante la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 yque, a partir del cambio de precedente: c) Fueron inadmitidas o rechazadaspor incumplir los requisitos deprocedibilidad, según el medio decontrol elegido por el accionante. d) Estaban en trámite para el momento deexpedición del Auto 1942 de 2023 yestán en etapa de estudio deadmisibilidad.

3. Demandas por presentar, e) radicadas hasta máximo seis (6) meses despuésde la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de laJudicatura.

3. Demandas por presentar, e) radicadas hasta máximo seis (6) meses despuésde la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de laJudicatura.

16. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casosen los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en los que este haya dirimido un conflictoentre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un procesorelacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidadgozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas. 17. Para finalizar, cabe destacar que la aplicación de las reglas de transición contempladas en el Auto 1942 de 2023es un asunto que corresponde al juez de conocimiento y no a aquel que dirime la competencia. 6. Caso concreto

18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflictosub examine. La Sala Plena determina que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente paraconocer la demanda ordinaria laboral promovida por Coomeva E.P.S. en contra de la Nación – Ministerio de Saludy Protección Social y las fiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, hoy ADRES. 19. Las pretensiones de la E.P.S. demandante evidencian su propósito de que se le reconozca y se le pague la sumade $410’767.339,97, correspondiente a 183 cuentas de cobro derivadas de la prestación de servicios médicos ausuarios del régimen contributivo por fuera de las coberturas establecidas en el POS. Por ende, no se trataría de unasunto relacionado directamente con la prestación de los servicios de seguridad social, en el que participen losafiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como se dispone en el numeral 4º del artículo 2 del CódigoProcesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por el contrario, este asunto se trata de un litigio que correspondemeramente a la financiación de servicios que ya fueron prestados por parte de Coomeva E.P.S., por lo que estaríasustraído del conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. 20. Además, el Auto 389 de 2021 fijó una regla de decisión en virtud de la cual en los jueces contenciosoadministrativos recae la competencia jurisdiccional para conocer los asuntos correspondientes a recobros judicialesal Estado por prestaciones de salud no incluidas en el POS, de conformidad

con lo contemplado en el artículo 104,inciso primero de la Ley 1437 de 2011, pues a través de estos se cuestiona un acto administrativo proferido por laADRES. 21. Aunado a lo anterior, conforme a lo establecido en el Auto 862 de 2021, la regla de decisión descritapreviamente, resulta aplicable para el caso sub examine sobre recobros judiciales dirigidos en contra del Ministeriode Salud y Protección Social, puesto que, la ADRES, al estar adscrita al ministerio y al asumir la defensa en losprocesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social delMinisterio de Salud y Protección Social, es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados anteel ministerio. 22. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demandaordinaria laboral interpuesta por Coomeva E.P.S. contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y lasfiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, hoy ADRES, es el Tribunal Administrativo deCundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C” y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1854 para lode su competencia.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá yel Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C”, en el sentido de DECLARAR queel Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C”, es la autoridad competente paraconocer la demanda ordinaria laboral interpuesta por Coomeva E.P.S. contra la Nación – Ministerio de Salud yProtección Social y las fiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, hoy ADRES.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-1854 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera,Subsección “C” para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en estetrámite y al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

MagistradaJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] Ib. CJU-1854 Constancia de Reparto.pdf [2] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [3] Corte Constucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [4] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [5] Corte Constucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En estesendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravoo políco, pero no jurisdiccional”. [6] Id.

[6] Id. [7] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dichanorma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3.Juzgados civiles, laborales […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 2. Tribunales Administravos”. [8] Expediente CJU-072. [9] Cfr. Ib. . 36. [10] Cfr. Ib. . 37. [11] Cfr. Ib. . 24. [12] El numeral 4º del arculo 2 del CPTSS, modificado por el arculo 622 del CGP, enmarca las controversias relavas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,beneficiarios o usuarios, los empleadores y las endades administradoras o prestadoras. C f r . Ib. j. 25 y 30. [13] En parcular, el Consejo Superior de la Judicatura remió a la Corte una comunicación del Juzgado 4 Administravo de Bogotá en el que adviró una serie de dificultades derivadas del cambio dejurisprudencia adoptado por la Corte Constucional en el Auto 389 de 2021.