CC - A2594-2023

A2594-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2594/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 2594 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4034

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 41Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 49Administrativo del Circuito Judicial de lamisma ciudad

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 23 de abril de 2019[1], Frainestor Guiza Padilla (en adelante, eldemandante), mediante apoderado judicial, promovió demanda ordinarialaboral en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E (enadelante, la demandada o la ESE). Esto, con el fin de (i) que se reconociera la

existencia de un “contrato de trabajo realidad y a término indefinido”[2]; (ii)ser cobijado por la convención colectiva de trabajo suscrita entre la demandaday el Sindicato de Trabajadores Distritales (SINDISTRITALES); (iii) obtener elreconocimiento y pago de las acreencias laborales derivadas de la misma, enparticular, la diferencia salarial, cesantías, intereses de las cesantías,indemnización moratoria, subsidio de alimentación, auxilio de transporte,primas de antigüedad, servicios, vacaciones y navidad; (iv) obtener ladevolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y losdescuentos realizados por concepto de retención en la fuente y, por último, (iv)que se declare que la demandada despidió “sin justa causa e indirectamente al demandante”[3].

2. El demandante señaló que entre las partes existió una relación laboral “desde el 16 de febrero de 2006 hasta el día 04 de noviembre de 2019”[4].Explicó que su vinculación con la demandada se dio por medio de contratos de “arrendamiento de servicios personales”[5] y de prestación de servicios, loscuales fueron prorrogados y adicionados sin solución de continuidad. Indicóque las labores que ejerció en ejecución de dichos contratos fueron las de “auxiliar de mantenimiento”[6] y “maestro general de obra y/o técnico de mantenimiento”[7], cuyas funciones consistían, entre otras, en “realizar obras de mampostería y plomería”[8], así como “instalar puertas, ventanas, cielosrasos, escaleras, divisiones y otros, resanar latinear, pulir y pintar superficies,etc.”[9]. Manifestó que estas labores no eran de carácter temporal, esporádico

ni transitorio en la E.S.E[10]. De igual modo, adujo que “cumplió estrictamente el horario que se le fijó, recibió órdenes de sus superiores”[11] y que no tieneconocimientos especializados. Puso de presente que en la convención colectivade trabajo suscrita entre la demandada y SINDISTRITALES, sus funcionesestán contempladas como labores permanentes de un trabajador oficial. Porúltimo, aseguró que el 4 de enero de 2019 presentó reclamación administrativaante la demandada, mediante la cual solicitó las mismas prestaciones de estademanda. Sin embargo, dicha reclamación fue respondida de manera desfavorable[12].

3. En audiencia de 12 de julio de 2022, el Juzgado 41 Laboral del Circuitode Bogotá declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción ycompetencia. Consideró que según el auto 450 (sic) de 11 de agosto de 2021[13], “de conformidad con el artículo 104 del CPACA la jurisdiccióncontencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo unproceso promovido para determinar la existencia de una relación laboralpresuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de

prestación de servicios con el Estado”[14]. En consecuencia, ordenó remitir elproceso a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá.

4. El 27 de octubre de 2022, el referido juez laboral dejó “sin valor yefecto” la decisión de 12 de julio de 2022. Argumentó que por medio del Auto441 de 2022, la Corte Constitucional “cambió la línea jurisprudencial de laCorporación y para el asunto de la referencia otorgó la competencia a los jueceslaborales”. Esto, porque “de conformidad con el artículo 105.4 del CPACA, enconcordancia con los artículos 2 del CPTSS y 15 del CGP, la jurisdicciónordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer lasdemandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación laboralcon una ESE donde concurren empleados públicos y trabajadores oficiales,siempre que prima facie sea posible establecer que las funciones quedesempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial”. Enconsecuencia, ordenó “continuar con el trámite del proceso en esta especialidady [fijar] fecha para audiencia para continuar con el trámite correspondiente”[15].

5. Habida cuenta de que el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotáhabía dispuesto el envío del expediente a los juzgados administrativos, este fueasignado al Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.Mediante auto del 17 de marzo de 2023, dicha autoridad judicial propusoconflicto positivo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte

Constitucional[16]. El juez sostuvo que “tanto [ese] Despacho, como elJuzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá consideran tener competencia paraconocer de la demanda promovida por el señor Frainestor Guiza Padilla en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E.”[17]. Reconocióla regla fijada en el Auto 441 de 2022, sin embargo indicó que “adopta[ba] el criterio de interpretación fijado en el Auto 492 de 2021”[18], porque “en losasuntos donde se discute una relación laboral encubierta, se debe analizar si laadministración utilizó de manera indebida los contratos estatales de prestaciónde servicios (…) en estos asuntos no se discute si el actor es o no un servidorpúblico (empleado público o trabajador oficial), pues el litigio versa en torno ala utilización del contrato estatal para disfrazar una auténtica relación laboral”[19]. Agregó que “concluir que las funciones son propias de untrabajador oficial o de un empleado público hacen parte del análisis de fondoque debe realizar el operador judicial, máxime cuando dicho examen, no es precisamente el primer abordaje que se hace en el análisis del caso”[20].Finalmente, sostuvo que “el elemento común en las decisiones donde se reiterala aplicación del Auto 492 de 2021, es la contratación sucesiva a través de contratos de prestación de servicios”[21].

6. El 4 de septiembre de 2023, el expediente de la referencia fue repartidoal despacho de la magistrada sustanciadora y el 8 de septiembre siguiente fueenviado al mismo.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. El 4 de septiembre de 2023, el expediente de la referencia fue repartidoal despacho de la magistrada sustanciadora y el 8 de septiembre siguiente fueenviado al mismo.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado41 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 49 Administrativo del CircuitoJudicial de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocerdel proceso ordinario laboral promovido por Frainestor Guiza Padilla en contrade la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. A dichos efectos, laSala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridadesjudiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de losconflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse elcumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia paraconocer y decidir sobre las demandas instauradas en razón de presuntasrelaciones laborales encubiertas por la sucesiva suscripción de contratos deprestación de servicios con el Estado (II.4 infra). Por último, resolverá elconflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad que debe asumir ocontinuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto dejurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[22]. La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, esnecesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[23], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[24].

2. Presupuesto objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[25].

3. Presupuesto normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideranque son competentes o no para conocer del asunto concreto[26].

administrativa[25].

3. Presupuesto normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideranque son competentes o no para conocer del asunto concreto[26].

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.Esto es así por las siguientes razones: (i) Se cumple el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridadesjudiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado 41 Laboral delCircuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) elJuzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo [27].

(ii) Se satisface el presupuesto objetivo, por cuanto la Sala constata laexistencia de una controversia respecto del conocimiento de un procesoen el que se pretende declarar la existencia de una relación laboral entreFrainestor Guiza Padilla y la Subred Integrada de Servicios de Salud SurE.S.E, el cual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial.

(iii) Se cumple el presupuesto normativo, debido a que las autoridadesjudiciales enfrentadas expusieron las razones legales y jurisprudencialespor las cuales consideran que ostentan la competencia para conocer delasunto (párrs. 4 y 5).

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir sobre los conflictosoriginados en presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertascon la sucesiva suscripción contratos de prestación de servicios.Reiteración de los autos 492 de 2021 y 2087 de 2023.

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir sobre los conflictosoriginados en presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertascon la sucesiva suscripción contratos de prestación de servicios.Reiteración de los autos 492 de 2021 y 2087 de 2023.

11. En el Auto 492 de 2021[28], la Sala Plena concluyó que la jurisdicciónde lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir defondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relaciónlaboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción decontratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones.Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestaciónde servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión,conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y alnumeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de locontencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte lavalidez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó laexistencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones yacreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si seconfiguró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos deprestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de laentidad pública”. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico yfuncional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que “se trata deevaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de[y] ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte,este análisis “constituye un examen de fondo de la controversia”.

12. Además, mediante el Auto 2087 de 2023[29], la Sala Plena reiteró la regla del Auto 492 de 2021[30] en un caso en el que se formuló la demanda encontra de una E.S.E con la cual el demandante suscribió sucesivos contratos de“arrendamiento de servicios personales”. 13. Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicciónde lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir unproceso promovido para determinar la existencia de una relación laboralpresuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos deprestación de servicios con el Estado. 5. Caso concreto 14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto, por cuanto eldemandante (i) afirma haber prestado sus servicios por medio de contratos deprestación de servicios y de arrendamiento de servicios personales suscritoscon la entidad demandada, afirmación que fue corroborada por la SubredIntegrada de Servicios de Salud Sur E.S.E en escrito de respuesta a solicitud del demandante[31] y (ii) pretende el reconocimiento de una relación laboralcon la misma, presuntamente encubierta en los referidos contratos. Para loanterior, el demandante presentó reclamación administrativa ante la SubredIntegrada de Servicios de Salud Sur E.S.E, sin obtener respuesta favorable a su

solicitud[32]. Por tanto, (iii) el objeto de la controversia sub examine esdeterminar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante, pormedio de contratos de prestación de servicios y de arrendamiento de serviciospersonales, lo que implica un “juicio sobre la actuación de la entidad pública”demandada. 15. Por las razones expuestas, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-4034 al Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para lo desu competencia y para que comunique la presente decisión.II. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 41 Laboraldel Circuito de Bogotá y el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial dela misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 49Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente paraconocer la demanda instaurada por Frainestor Guiza Padilla en contra de laSubred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4034 al Juzgado 49 Administrativodel Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para quecomunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado41 Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

MagistradaJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

MagistradaJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

MagistradaJOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Acta individual de reparto de 23 de abril de 2019, p. 1. [2] Demanda ordinaria laboral, p. 1. [3] Ib., p. 2. [4] Ib., p. 1. [5] Ib., p. 8. [6] Ib. [7] Ib. [8] Ib., p. 9. [9] Ib. [10] Ib. [11] Ib. [12] Ib., p. 18. [13] La referencia al auto 450 fue una equivocación que posteriormente fue corregida. El auto al que se refería el juez era al 92 de 11 de agostode 2021. [14] Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá, audiencia de 12 de julio de 2022, minuto 10:08. [15] Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá, auto de 27 de octubre de 2022, p. 1.

[16] Juzgado 49 Administravo del Circuito Judicial de Bogotá, auto de 17 de marzo de 2023, p. 13. [17] Ib. [18] Ib., p. 12. [19] Ib. [20] Ib. [21] Ib. [22] Corte Constucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [23] Corte Constucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [24] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [25] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite denaturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, porejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116de la CP”. Corte Constucional, auto 041 de 2021.[26] Ib.

[27] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Públicoestá constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados Laborales; //b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: (…) 3. Juzgados Administravos”. [28] CJU-317, reiterado, entre otros, en el Auto 676 de 2021 (CJU-300). La Corte Constucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado administravo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento delderecho instaurada por el demandante, en contra de una endad territorial, con la finalidad de que “se declare la nulidad del actoadministravo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de lasacreencias laborales reclamadas”. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de disntos “contratos de orden de prestación de servicios”. [29] CJU-3431.

[30] De esta manera, queda evidenciado que, contrario a lo manifestado por el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá, el Auto 441 de 2022no modificó la regla de decisión del Auto 492 de 2021. [31] Respuesta de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E de 10 de enero de 2099, p. 17. En este documento la E.S.E indicó que el demandante “tuvo vinculo contractual con el Hospital Meissen II Nivel E.S.E., ahora Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., mediantecontratos de prestación de servicios a través de los cuales en su calidad de contrasta se compromeó a ejecutar unas obligaciones, según suespecialidad, y por ende la Endad a cancelar unos honorarios siempre y cuando fuesen ejecutadas dichas acvidades a sasfacción”. [32] Ib.