CC - A266-2022

Auto 266/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

Referencia: Expediente CJU-1435

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 5 de diciembre de 20191, la EPS Servicio Occidental de Salud S.A. presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), con el fin de que (i) se declare que la demandada es responsable de reconocer y pagar el reembolso de los gastos asumidos por la entidad demandante, con ocasión de la prestación de los servicios médicos excluidos de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS) y del Plan de Beneficios y que fueron ordenados por los Comités Técnicos Científicos y por fallos de tutela; y, además, (ii) que se condene a la demandada al pago de $ 1.601.646.532 que obedecen a 1639 cuentas de cobro radicadas y no pagadas, así como al reconocimiento de los

respectivos intereses moratorios.

2. Previo reparto, en auto del 19 de agosto de 2020, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos de la misma ciudad2. Al respecto, estimó que la demandada no es prestadora del servicio de salud, en virtud de su categoría de entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social con autonomía financiera y patrimonio independiente, a cuyo cargo está la función de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro, por lo que resulta claro que los conflictos en que esté involucrada 1 La fecha concuerda con la del reparto de la demanda, la cual consta en el archivo

04ActaRepartoJuzgado1LaboralBogotá.pdf del expediente digital. 2 Expediente digital, archivo 05AutoRXCJuzgado1LaboralBogota.pdf. deben ser asumidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, citó (i) el artículo 104 del CPACA3 y (ii) jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura4 y de la Corte Suprema Justicia –Sala de Casación Laboral–5.

3. En auto del 9 de septiembre de 2021, el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer del proceso, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones con el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá y ordenó la remisión del expediente a este tribunal6. En su criterio, (i) el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad

Social (en adelante “CPTSS”)7, así como (ii) la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura8 y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca llevan a concluir que el litigio “se 3 Esta norma establece la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y señala que dicha jurisdicción conoce, entre otras, de las controversias y litigios en los que estén involucrados las entidades públicas. 4 Sentencia del 13 de agosto de 2014. M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago. Radicado No. 2014-01741. Se transcribe un apartado en el que se indica que, en el caso objeto de estudio, “ninguna de las partes trabadas en la controversia, frente al tema objeto de la litis, esto es, el recobro de dineros erogados (…) tiene la calidad de afiliado, beneficiario o usuario, ni es un empleador y, si bien, la demandante tiene la calidad de institución prestadora de servicios de salud, la litis que esta propone en la presente demanda, no es frente a un afiliado, beneficiario o usuario, ni menos un empleador. Así las cosas, es claro que la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en razón de lo previsto en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, no es la competente para conocer del presente asunto, por lo que debe acudirse entonces al criterio orgánico, y siendo que una de las demandadas es una entidad pública, es la Jurisdicción [de lo]

Contencioso Administrativo la competente para conocer la presente litis”. 5 Sentencia del 12 de abril de 2018. M.P. Luis Guillermo Salazar Otero. Radicado No. 2017-00200. Se transcribe un apartado en el que se indica que la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, es un acto administrativo particular y concreto, en la medida en que el FOSYGA la asume en nombre propio y en representación del Estado, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo prevista en el artículo 104 del CPACA. 6 Expediente digital, archivo 07AutoProponeConflicto.pdf. 7 La norma en cita, en el numeral 4, señala que dicha jurisdicción conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. 8 Sentencia del 29 de mayo de 2019. Radicado No. 110010102000201302678-01. Se cita un extracto en el que se resuelve un conflicto de jurisdicciones que versaba sobre una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la EPS Sanitas S.A. contra el Ministerio de Salud y Protección Social, cuya finalidad era demostrar que, con base en órdenes proferidas por jueces de tutela, se efectuó varias prestaciones en salud, valoradas en $ 1.975.999.943,51, consistentes en la prestación de servicios médicos no

provistos en el Plan Obligatorio de Salud. En la sentencia se indica que “(…) independientemente de su denominación y estructura formal de la demanda presentada por la EPS SANITAS S.A, no se trata de un proceso judicial relativo a la seguridad social de los empleados públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público. Por lo cual, siendo ese tipo de litigio el único que en materia de seguridad social quedó taxativamente reservado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, debe entenderse que, en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en los términos del artículo 12 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, la jurisdicción competente para el recobro al Estado por prestaciones NO POS, es la ordinaria”. 2 origina en un asunto referente a la prestación de servicios de la seguridad social en salud, consistente en el recobro por parte de una entidad prestadora de salud, respecto de unos servicios que no se encuentran incluidos en el Plan de Beneficios en Salud, presuntamente dejados de pagar por la entidad accionada, cuyo conocimiento recae en la Jurisdicción Ordinaria Laboral”.

4. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 28 de enero de 2022 y remitido al despacho el 2° de febrero siguiente9.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

5. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto

Legislativo 02 de 201510.

6. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”11.

7. En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo12. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones13; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional14; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto15. 9 Expediente digital, archivo ConstanciadeRepartoCJU1435.pdf. 10 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal

fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 11 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. 12 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 13 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 14 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 15 No existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su 3

8. Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En auto 389 de 202116, este tribunal resolvió un conflicto de jurisdicciones entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con ocasión de una demanda presentada por una EPS en contra de la ADRES. La citada demanda pretendía obtener el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron

asumidas por la EPS, relacionadas con los gastos en que ésta incurrió por razón de la cobertura efectiva de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud (POS), en cumplimiento de decisiones de los Comités Técnicos Científicos y de fallos de tutela, que no le fueron pagados por la entidad demandada.

9. En el citado auto, entre otras, la Corte señaló que (i) el procedimiento de recobro constituye una controversia económica, en sentido estricto, que formula la EPS ante el Estado, por haber asumido obligaciones que estima son ajenas a su marco legal y reglamentario; (ii) el litigio se enfoca en el pago de recobros por prestaciones no incluidas en el Plan de Beneficios en Salud

(PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud que vinculan, en principio, a las EPS y a la ADRES. En este tipo de controversias no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores; (iii) la ADRES es una entidad de naturaleza jurídica específica17 y no es una entidad administradora de los planes de beneficios en salud, como tampoco es una entidad prestadora; y, finalmente, (iv) la citada administradora no solo se rige por normas de derecho público, sino que, además, la decisión de reconocer o no el pago de obligaciones por concepto de prestación de servicios, se deriva de un conjunto de actuaciones administrativas regladas.

10. Con fundamento en lo anterior, la Corte estableció la siguiente regla de decisión: “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de

servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 16 Mediante el cual se resolvió el CJU 072. 17 Dijo la Corte: “La ADRES es una entidad con una naturaleza jurídica específica. El legislador, mediante el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, creó la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), ADRES, como una entidad de naturaleza especial del sector descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado, con lo que adquiere la categoría de entidad pública. Adicionalmente, dispuso que la ADRES hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, y estará encargada de administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de

prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, y los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)”. 4 ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”. Esta regla fue reiterada en el Auto 390 de 2021.

III. CASO CONCRETO

11. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia, de un lado, el Juzgado 4

Administrativo del Circuito de Bogotá y, del otro, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de la misma ciudad. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por la EPS Servicio Occidental de Salud S.A. en contra de la ADRES. En tercer lugar, se cumple también con el presupuesto normativo, como quiera que el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de la misma ciudad manifiestan

no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos jurídicos a su favor.

12. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación concluye que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación de la regla establecida en el auto 389 de 2021. Lo anterior, se sustenta en las similitudes fácticas y jurídicas que comparte el presente CJU con el que fue resuelto en aquella providencia, puesto que la controversia recae sobre el conocimiento de una demanda ordinaria laboral presentada por una EPS en contra de la ADRES, en la cual se pretende (i) obtener el reembolso de los gastos asumidos por la entidad demandante, con ocasión de la prestación de servicios médicos excluidos de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS) y del Plan de Beneficios y que fueron ordenados por los Comités Técnicos Científicos y por fallos de tutela; y, además, (ii) se solicita que la demandada sea condenada al pago unas sumas de dinero que obedecen a unas cuentas de cobro radicadas y no pagadas, así como al respectivo reconocimiento de los intereses moratorios.

Sobre el particular, cabe precisar que dicha controversia no se adecúa a las hipótesis previstas en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social18, en la medida en que no se relaciona, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social.

13. En suma, la Sala concluye que el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda

presentada por la EPS Servicio Occidental de Salud S.A. en contra de la 18 “Artículo 2o. Competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. 5 Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), por lo cual se ordenará remitir el expediente CJU-1435 a dicho juzgado, para que continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

14. Regla de decisión. Siguiendo los precedentes planteados en los autos 389 y 390 de 2021, el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto a través de ellos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

15. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a

afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE: Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el conocimiento de la demanda presentada por la EPS Servicio Occidental de Salud S.A. en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), le corresponde tramitarla al Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Bogotá. Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1435 al Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Bogotá para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida demanda y para que comunique la presente decisión al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

DIANA FAJARDO RIVERA

6 Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

KARENA CASELLES HERNÁNDEZ

Magistrada (E)

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7