CC - A2673-2023

A2673-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2673/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 2673 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-4454

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “D” y el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO

OCAMPO

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), através de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de lasResoluciones GNR 217426 del 21 de julio de 2015 y GNR 410008 del 17 dediciembre de 2015, por medio de las cuales Colpensiones reconoció unapensión de invalidez a favor del señor Willmarlons Orozco Meza y reliquidó

la mencionada pensión[1].

2. Colpensiones inició la Investigación Administrativa Especial No. 336-19 lacual fue adelantada por la Gerencia de Prevención de Fraude que concluyóque el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del señor Orozco Meza noes superior al 20%, razón por la cual no tiene derecho al reconocimiento de una presión de invalidez[2].

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad delas Resoluciones GNR 217426 del 21 de julio de 2015 y GNR 410008 del 17de diciembre de 2015. Como medida de restablecimiento del derecho pideque se ordene al señor Orozco Meza reintegrar el valor económico queresulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tenerderecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dichoreconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda larevocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias reconocidas por concepto de retroactivo indebidamente[3].

4. El proceso fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca,Sección Segunda – Subsección “D”. Este despacho, mediante proveído del12 de julio de 2021 declaró su falta de jurisdicción y ordenó enviar elexpediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá[4]. Fundamentó su decisión en lo dispuesto en los artículos 104, 152 y 155 del Código deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y losartículos 2 de la Ley 712 de 2001 y 2 del Decreto 2158 de 1948. Se apoyó enun pronunciamiento del Consejo de Estado que determina la forma como

deben interpretarse estos preceptos[5]. Concluyó que si existe una controversia que se suscite como consecuencia directa o indirecta de uncontrato de trabajo, la jurisdicción que conoce es la ordinaria. Lo anterior conindependencia de que la fuente del conflicto provenga de un actoadministrativo y a pesar de que sea una entidad pública la que demande supropio acto en acción de lesividad. Destacó que este mecanismo, noconfigura una acción autónoma, sino que es un deber de la Administración,acudir al juez que corresponda, para corregir los actos que considerecontrarios a derecho, y no por ese simple hecho es la jurisdicción de locontencioso administrativo el que deba definir la controversia, sino que sedeben seguir las reglas de competencia indicadas.

Frente al caso particular, destacó que se tiene acreditado, de conformidad conel reporte de semanas cotizadas en pensiones expedido por Colpensiones, el25 de febrero de 2021, que el demandante laboró en el sector privado, siendosu último empleador el Consorcio Minero Unido S.A. y que los últimosaportes que se realizaron por concepto de pensión, los hizo dicha empresa,motivo por el cual es evidente que el demandado fungió como trabajadorprivado y la controversia planteada surge de un contrato de trabajo, por loque, la llamada a conocer es la jurisdicción laboral ordinaria.

5. El proceso fue asignado al Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuitode Bogotá. Esta autoridad judicial, mediante Auto del 25 de febrero de 2022,declaró la falta de jurisdicción, planteó un conflicto de jurisdicciones yordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo

dirima[6]. Señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es lacompetente para resolver este asunto que trata sobre la acción de lesividad. Fundamentó su decisión en pronunciamientos de la Corte Constitucional[7] y del Consejo Superior de la Judicatura[8].6. El 14 de julio de 2023, el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[9] y finalmente fuerepartido al despacho del magistrado sustanciador el 3 de octubre de 2023.

II. CONSIDERACIONES

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos decompetencia que ocurran entre jurisdicciones

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la CorteConstitucional debe resolver

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[11]: (i) presupuesto subjetivo, el cualexige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que

administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]; (ii)presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre lacual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está endesarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesarioque las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de unpronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por lascuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

9. En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “D”) y otra que hace parte de la jurisdicción ordinaria(Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR 217426 del 21 de julio de 2015 y GNR 410008 del 17 de diciembre de 2015, por medio de las cuales la entidad reconoció una pensión de invalidez a favor del señor Willmarlons Orozco Meza y reliquidó la mencionada pensióny; (iii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “D” y el

Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.

10. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de unconflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuestaen líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competenciapara conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidady restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, acontinuación, se resolverá el caso concreto.

Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento delderecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.

11. Conforme con los artículos 97[14] y 104[15] del CPACA, el juezadministrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidady restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[16], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado suconsentimiento para revocarlo.

12. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de

2021[17], en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

III. CASO CONCRETO13. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridadesen conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acciónpromovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de lasResoluciones GNR 217426 del 21 de julio de 2015 y GNR 410008 del 17 dediciembre de 2015, por medio de las cuales la entidad reconoció una pensiónde invalidez a favor del señor Willmarlons Orozco Meza y reliquidó lamencionada pensión.

14. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijadaen el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye lacompetencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarsede un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existelegislación expresa que determina la competencia de los juecesadministrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia delartículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad yrestablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un actopropio.

15. En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii)promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) auncuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competenciaserá de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

16. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al TribunalAdministrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “D”, paraque continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidady restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado porColpensiones en contra de las Resoluciones GNR 217426 del 21 de julio de2015 y GNR 410008 del 17 de diciembre de 2015, por medio de las cuales laentidad reconoció una pensión de invalidez a favor del señor WillmarlonsOrozco Meza y reliquidó la mencionada pensión.

17. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de supropia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento delderecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdiccióncontencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el TribunalAdministrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “D” y elJuzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido deDECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, SecciónSegunda – Subsección “D”, es la autoridad competente para tramitar elproceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad delesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones encontra de las Resoluciones GNR 217426 del 21 de julio de 2015 y GNR410008 del 17 de diciembre de 2015, proferidas por Colpensiones.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-4454 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda –Subsección “D”, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE lapresente decisión al Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotáy a las partes interesadas.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABOMagistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con comisión

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

MagistradaCRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital 4454. Carpeta 25000234200020210024000 REMITIDO POR COMPETENCIA. Archivo denominado“02.DemandaYAnexos.pdf”.

[2] Ibidem. [3] Ibidem. [4] Expediente digital 4454. Carpeta 25000234200020210024000 REMITIDO POR COMPETENCIA. Archivo denominado “07.2021-00240Remite Competencia.pdf”. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administravo, Sección Segunda, Subsección “A”. Auto del 28 de marzo de 2019, rad. No.11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857). CP. William Hernández Gómez. [6] Expediente digital 4454. Carpeta C01Principal. Archivo denominado “02AutoDeclaraConflictoDeCompetencia.pdf”. [7] Sentencia SU-182 de 2019. [8] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria1. Providencia del 22 de agosto de 2019 Radicado N° 11001010200020190123100. [9] Expediente digital 4454. Carpeta CJU 4454 C C. Archivo denominado “02CJU-4454 Correo Remisorio.pdf”. [10] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia queocurran entre las disntas jurisdicciones”.

[11] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Orz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria StellaOrz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. [12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. [13] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, yafinalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de laConstución). [14] “Arculo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administravo, bien sea expreso o ficto, haya creado omodificado una situación jurídica de carácter parcular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consenmiento previo, expreso y escrito del respecvo tular. //. Si el tular niega su consenmiento y la autoridad considera que el actoes contrario a la Constución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo. (…)” Énfasis por fuera deltexto original. [15] El arculo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administravo, la función de conocer de las “lascontroversias y ligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén

involucradas las endades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original. [16] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se enende ejercida cuando la administración funge como demandante contra unode los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. [17] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer lademanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es unafórmula garansca que le permite a las endades públicas someter sus actos al escrunio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘interesespropios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administravo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares movadas por los actos de la administración ‘puedan causarperjuicio al patrimonio público, a los derechos subjevos públicos o a los derechos e intereses colecvos’ (…)”.