CC - A2677-2023

A2677-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2677/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 2677 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-4471

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO

OCAMPO

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), através de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de laResolución No. 3082 del 27 de enero de 2012, mediante la cual se reconocióuna indemnización sustitutiva de sobrevivientes a favor del señor LuisEduardo Cárdenas Romero como consecuencia del fallecimiento de la

afiliada Etelvina Acero Bautista, emitida por el Instituto de Seguros Sociales -ISS [1].

2. Se señala en la demanda que mediante comunicación externa de fecha 10de febrero de 2016, con radicado No. 2016_1299489, la Universidad DistritalFrancisco José de Caldas, allegó la Resolución No. 577 del 17 de noviembrede 2015 suscrita por el rector de la mencionada entidad, por medio de la cualse determina la incompatibilidad entre una pensión de jubilación otorgada porla universidad y una indemnización sustitutiva de sobrevivientes reconocida por el ISS [2].

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad dela Resolución No. 3082 del 27 de enero de 2012. Como medida derestablecimiento del derecho pide que se ordene al señor Cárdenas Romeroreintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadaspensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor delretroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde lafecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y,finalmente, aquellas diferencias reconocidas por concepto de retroactivo indebidamente[3].4. El proceso fue repartido al Juzgado Once Administrativo de Oralidad delCircuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, mediante proveído del 30 demayo de 2019 inadmitió la demanda, una vez esta fue subsanada enprovidencia del 20 de junio de 2019, la admitió y le dio trámite al proceso.Posteriormente, en Auto del 20 de agosto de 2020 declaró su falta de

jurisdicción[4]. Fundamentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 104 delCódigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativoque establece los asuntos sometidos a esa jurisdicción y el artículo 105 de lamisma normatividad según el cual determina que no conocerá de “[l]osconflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sustrabajadores oficiales.” Destacó que el artículo 2 de la Ley 712 de 2001determina que la jurisdicción ordinaria laboral conoce de los conflictosjurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo yde controversias que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios,los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquieraque sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que secontroviertan. Frente al caso particular destacó que se controvierte el derechopensional de una persona que estuvo vinculada a una entidad en calidad detrabajadora oficial, asunto que, por el factor subjetivo debe ser resuelto por eljuez laboral, máxime si se tiene en cuenta que es éste, el juez natural,tratándose de asuntos relacionados con el sistema integral de seguridadsocial. Trajo a colación unos pronunciamientos del Consejo de Estado en el sentido expuesto[5]. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente parareparto entre los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Contra estadecisión la parte demandante interpuso el recurso de reposición, el cual fuenegado en providencia del 19 de noviembre del citado año.

5. Repartida nuevamente la demanda le correspondió al Juzgado TerceroLaboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 9 de junio de 2022declaró su falta de jurisdicción, planteó un conflicto negativo de jurisdiccióny ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo

dirima[6]. Señaló lo dispuesto en el 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Concluyó que lajurisdicción contenciosa administrativa está instituida para el juzgamiento delos actos administrativos, y en dicho contexto, conocer de los procesos denulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengande un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos de cualquierautoridad. Puntualizó también, que la jurisdicción ordinaria no juzga actosadministrativos, como en el presente caso, en el que se cuestiona, en ejerciciode la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad delesividad, la validez de un acto administrativo, asunto que es privativo de losjueces administrativos. Reforzó lo dicho con un pronunciamiento de la Corte Constitucional en el mismo sentido[7].

6. El 19 de julio de 2023, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[8] y finalmente fue repartidoal despacho del magistrado sustanciador el 3 de octubre de 2023.

II. CONSIDERACIONES

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos decompetencia que ocurran entre jurisdicciones

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la CorteConstitucional debe resolver

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se

Acto Legislativo 02 de 2015[9].

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la CorteConstitucional debe resolver

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[10]: (i) presupuesto subjetivo, el cualexige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]; (ii)presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre lacual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está endesarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesarioque las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de unpronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por lascuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.9. En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en

contra de la Resolución No. 3082 del 27 de enero de 2012, mediante la cual se reconoció una indemnización sustitutiva de sobrevivientes a favor del señor Luis Eduardo Cárdenas Romero como consecuencia del fallecimiento de la afiliada Etelvina Acero Bautista, emitida por el Instituto de Seguros Sociales -ISS -presupuesto objetivoy; (iii) el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.

10. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de unconflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuestaen líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competenciapara conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidady restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, acontinuación, se resolverá el caso concreto.

Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento delderecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad

11. Conforme con los artículos 97[13] y 104[14] del CPACA, el juezadministrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidady restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[15], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado suconsentimiento para revocarlo.

12. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 2021[16], en el que indicó que la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

13. Por su parte, en el Auto 840 de 2021[17], la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.

Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.

III. CASO CONCRETO

14. En el presente caso es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los Autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de

las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones como ocurre, en este caso con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 3082 del 27 de enero de 2012, mediante la cual se reconoció una indemnización sustitutiva de sobrevivientes a favor del señor Luis Eduardo Cárdenas Romero como consecuencia del fallecimiento de la afiliada Etelvina Acero Bautista, emitida por el Instituto de Seguros Sociales -ISS.

15. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad esde competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

16. Regla de decisión. Reiteración Autos 316 de 2021 y 840 de 2021. laCorte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un actode su propia autoría y/o contra un acto de una entidad liquidada en la quesubrogó su competencia, a través del medio de control de nulidad yrestablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de lajurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto porlos artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN

IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución No. 3082 del 27 de enero de 2012, proferida por el Instituto de Seguros Sociales -ISS.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-4471 al Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito deBogotá, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presentedecisión al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá y a las partesinteresadas.Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con comisión

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital CJU 4471. Carpeta C01Principal. Archivo denominado “03ExpedienteAdministravos.pdf”. [2] Ibidem. [3] Ibidem. [4] Ibidem. [5]Consejo de Estado, providencia del 28 de marzo de 2019. Expediente radicado No. 11001-03-25-000-201700910-00 (4857) C.P. WilliamHernández Gómez. [6]Expediente digital CJU 4471. Carpeta C01Principal. Archivo denominado “05AutoDisponeRemir.pdf” . [7] Auto 316 de 2021. [8] Expediente digital CJU 4471. Carpeta CJU 4471C C. Archivo denominado “02CJU-4471 Correo Remisorio.pdf”. [9] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisostérminos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones”.

[10] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Orz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Orz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. [11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funcionesjurisdiccionales. [12] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, yafinalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la Constución). [13] “Arculo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administravo, bien sea expreso o ficto, haya creado omodificado una situación jurídica de carácter parcular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin elconsenmiento previo, expreso y escrito del respecvo tular. //. Si el tular niega su consenmiento y la autoridad considera que el actoes contrario a la Constución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo. (…)” Énfasis por fuera del texto original.

texto original. [14] El arculo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administravo, la función de conocer de las “lascontroversias y ligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que esténinvolucradas las endades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original. [15] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se enende ejercida cuando la administración funge como demandante contra unode los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. [16] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer lademanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garansca que le permite a las endades públicas someter sus actos al escrunio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘interesespropios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administravo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares movadas por los actos de la administración ‘puedan causarperjuicio al patrimonio público, a los derechos subjevos públicos o a los derechos e intereses colecvos’ (…)”.

[17] CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: “Los arculos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administravo ene la competencia exclusiva para conocer las demandas que laadministración interpone contra actos administravos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administravos proferidos por una endad pública liquidada, que sean interpuestas por la endad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.