CC - A2723-2023

A2723-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2723/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2723 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4260

Conflicto de jurisdicciones entre elJuzgado Segundo Laboral del Circuito deBogotá y el Juzgado CuartoAdministrativo del Circuito de la mismaciudad.

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESESMOSQUERA

Bogotá D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

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I. ANTECEDENTES

atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

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I. ANTECEDENTES

1. En septiembre de 2021, la sociedad SES Salud S.A. interpuso el medio decontrol de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CAFESALUDEPS S.A. (en liquidación), la Superintendencia de Salud, y el Ministerio deSalud y Protección Social. Lo anterior con el fin de que se declare la nulidadde los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. A-004629 del 17de julio de 2020 “[p]or medio de la cual se califica y gradúa una acreenciaoportunamente presentada con cargo a la masa del proceso liquidatorioCafesalud EPS S[.]A[.] en Liquidación” y (ii) Resolución No. A-005384 del26 de octubre de 2020 “[p]or medio de la cual se resuelve el recurso dereposición presentado contra la resolución No. A004629 de julio de 2020”.Solicitó que “a título de restablecimiento del derecho se declare que lasdemandadas están obligadas solidariamente a reconocer en favor de SESSALUD S[.]A[.] la suma de TRESCIENTOS TRECE MILLONESQUINIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS TRECE PESOS($313.596.613), por concepto de los servicios de salud prestados a losafiliados de la sociedad CAFESALUD EPS S[.]A[.] EN LIQUIDACIÓN yque fueron objeto de reclamación oportuna dentro del proceso liquidatorio o

las sumas que se establezcan probadas dentro del presente proceso”[1]. 2. Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativodel Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 9 de septiembre de 2021declaró su falta de jurisdicción y competencia. Argumentó que, “lacontroversia planteada se origina en un asunto referente a la prestación deservicios de seguridad social en salud, consistente la reclamación delreconocimiento y pago por parte de un prestador de servicios respecto deunas facturas presuntamente dejadas de pagar por la EPS CAFESALUDS[.]A. EN LIQUIDACION, cuyo conocimiento recae en la Jurisdicción Ordinaria Laboral”[2]. A esta conclusión llegó ese despacho judicial despuésde haber hecho un análisis del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo yde la Seguridad Social modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) y las providencias del 11 de agosto de 2014[3] y 29 de mayo de 2019[4] proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Proceso (en adelante, CGP) y las providencias del 11 de agosto de 2014[3] y 29 de mayo de 2019[4] proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 3. Efectuado nuevamente el reparto, el asunto le correspondió al JuzgadoSegundo Laboral del Circuito de Bogotá. El 16 de mayo de 2023, esedespacho judicial profirió auto en el que (i) declaró su falta decompetencia; (ii) propuso conflicto negativo de competencia, y (iii) ordenóremitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el referidoconflicto. Este juzgado expuso que tampoco era competente para conocer delasunto, ya que las pretensiones de la parte demandante se dirigen a que sedeclare la nulidad de las dos resoluciones, por lo que “se tiene que lo aquípretendido es controvertir la legalidad de los actos administrativos proferidospor [el] liquidador con funciones jurisdiccionales, en instancia del proceso deliquidación adelantado contra la demandada, CAFESALUD EPS S[.]A.; cuyacompetencia radica única y exclusivamente en cabeza de la jurisdiccióncontencios[o] administrativa, conforme las reglas expresas fijadas por el legislador[5]”. Para llegar a esta conclusión, ese despacho citó el Auto 343 de 2021 proferido por la Corte Constitucional. 4. El 3 de octubre de 2023, el asunto fue asignado al despacho de lamagistrada sustanciadora. El 5 de octubre siguiente, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al referido despacho[6].

II. CONSIDERACIONES

la Corte Constitucional remitió el expediente al referido despacho[6].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia 5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflictode jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el JuzgadoSegundo Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarto Administrativodel Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia paraconocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada porSES Salud S.A. en contra de CAFESALUD EPS S.A. (en liquidación), laSuperintendencia de Salud, y el Ministerio de Salud y Protección Social. Aese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia cumple conlos presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos dejurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse su cumplimiento,determinará la jurisdicción competente para conocer de las demandas en lasque se pretenda la nulidad de actos administrativos proferidos por agentesliquidadores (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuáles la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento delproceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porqueestiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es

de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos seconfiguren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8]. Cada uno es explicado en el siguiente cuadro.

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dosautoridades que administren justicia y formen parte de distintasjurisdicciones. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento deuna causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[9]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisiónhayan manifestado expresamente las razones de índoleconstitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. LaSala Plena constata que la controversia para conocer la demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho presentada por SES Salud S.A. en contra deCAFESALUD EPS S.A. (en liquidación), la Superintendencia de Salud, y elMinisterio de Salud y Protección Social configura un conflicto negativo decompetencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

(i) Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridadesjudiciales de distintas jurisdicciones: al Juzgado Cuarto Administrativodel Circuito de Bogotá, que hace parte la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá,

que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[11]. (ii) Cumple con el presupuesto objetivo, porque la demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho presentada por SES Salud S.A. en contrade CAFESALUD EPS S.A. (en liquidación), la Superintendencia deSalud, y el Ministerio de Salud y Protección Social debe decidirse en untrámite de naturaleza judicial.

(iii) Acredita el presupuesto normativo, toda vez que los juzgadosenfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial porlas cuales consideran que carecen de competencia para conocer delasunto (párr. 2-3, supra).

4. Jurisdicción competente para conocer de los procesos en los que sepretenda la nulidad de actos administrativos proferidos poragentes liquidadores. Reiteración del Auto 343 de 2021.

9. En el Auto 343 de 2021[12] esta corporación estableció la siguiente regla de decisión: “[e]n virtud de los dispuesto por el numeral 2 del artículo 295del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y por el artículo 9.1.1.2.2 delDecreto 2555 de 2010, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo escompetente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador deuna EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que sepronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación decréditos”. Esto, porque (i) los agentes liquidadores son particulares enejercicio transitorio de funciones públicas y (ii) sus decisiones tienen lanaturaleza de actos administrativos.

10. De este modo, la Corte consideró que el numeral 2[13] del artículo 295del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993),señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competentepara conocer de demandas en contra de actos emitidos por los agentesliquidadores que versen sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificaciónde créditos y, en general, sobre actos que “por su naturaleza constituyanactos administrativos”. Esto, en atención a que los agentes especialesliquidadores ejercen funciones públicas transitorias de conformidad con lo dispuesto en (i) el numeral 8[14] del artículo 291 del Estatuto Orgánico delSistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999 y

(ii) el artículo 9.1.1.2.2[15] del Decreto 2555 de 2010[16]. En ese sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción delegalidad, como también refiere de manera expresa el citado numeral 2 delartículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Así mismo, laCorte Constitucional ha reconocido que las resoluciones expedidas por elagente liquidador de la EPS son “verdaderos actos administrativos”, dictadosen el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, haprecisado que el control de legalidad de dichos actos administrativoscorresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta reglade decisión ha sido reiterada en otras oportunidades por la CorteConstitucional, como se desprende de los autos 687 de 2021, 1253 de 2022 y285 de 2023, entre otros.

5. Caso concreto

5. Caso concreto

11. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente paraconocer el asunto sub examine. La Sala Plena considera que la Jurisdicciónde lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver la demandade nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la sociedad SESSalud S.A. en contra de CAFESALUD EPS S.A. (en liquidación), laSuperintendencia de Salud, y el Ministerio de Salud y Protección Social.Esto, porque (i) la Resolución No. A-004629 del 17 de julio de 2020 y laResolución No. A-005384 del 26 de octubre de 2020 versan sobre lacalificación y graduación de una acreencia oportunamente presentada concargo a la masa del proceso liquidatorio de la demandada, (ii) fueron emitidaspor Felipe Negret Mosquera, posesionado mediante la Resolución No.007172 del 22 de julio de 2019 como Agente Especial Liquidador deCAFESALUD EPS S.A. en Liquidación, quien, en virtud de lo dispuesto enel numeral 8 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,ejerce funciones públicas transitorias. Por lo anterior, los actos cuya nulidadse pretende, según el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico delSistema Financiero, tienen la naturaleza de actos administrativos. 12. Por lo anterior, de conformidad con la regla de decisión fijada en el Auto343 de 2021, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es lacompetente para conocer del asunto sub examine. En dichos términos, la SalaPlena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demandasub examine es el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y,por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4260 para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión. III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado SegundoLaboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarto Administrativo delCircuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el JuzgadoCuarto Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competentepara conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derechopromovida por SES Salud S.A. en contra de CAFESALUD EPS S.A. (enliquidación), la Superintendencia de Salud, y el Ministerio de Salud yProtección Social.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-4260 al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá, para lode su competencia y para que comunique la presente decisión a losinteresados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito deBogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

MagistradoPAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Cfr. Expediente digital archivo “01EscritoDemanda.pdf”, f. 4. [2] Cfr. Expediente digital archivo “07AutoRemiteJurisdiccionOrdinaria.pdf”, f. 5. [3] Proceso No. 110010102000201401722 00. [4] Proceso No. 110010102000201302678-01. [5] Cfr. Expediente digital archivo “04AutoProponeConflictoNegavo.pdf”, f. 2. [6] Cfr. Expediente electrónico. CJU0004260 CC. 03Constancia de Reparto CJU-4260. [7] Corte Constitucional. Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. [8] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [9] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, unincidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigiono está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácteradministrativo o político, pero no jurisdiccional”. [10] Id.

[10] Id. [11] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11de la Ley 270 de 1996, parcularmente, en los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial delPoder Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos”. [12] Expediente CJU-0076 [13] Arculo 295. Régimen aplicable al liquidador y al contador. (…)

2. Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relavas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constuyan actos administravos,corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administravo. Los actos administravos del liquidador gozan de presunciónde legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administravo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio.

[14]Arculo 291. Principios que rigen la toma de posesión. (…) 8. Los agentes especiales ejercerán funciones públicas transitorias, sinperjuicio de la aplicabilidad, cuando sea del caso, de las reglas del derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la endad objetode la toma de posesión.

[15] Arculo 9.1.1.2.2 Naturaleza de las funciones del agente especial. De conformidad con el arculo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el arculo 24 de la Ley 510 de 1999, los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias, sinperjuicio de la aplicabilidad, cuando sea el caso, de las reglas de derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la endad objeto de la toma de posesión. [16] “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otrasdisposiciones.”