CC - A2735-2023

A2735-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2735/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2735 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4377.

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:AUTO.

I. ANTECEDENTES 1. La entidad Promotora de Salud E.P.S. Sanitas S.A. (en adelante EPSSanitas) presentó acción de reparación directa en contra de la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social y las sociedades financieras queconforman el Consorcio Fidufosyga 2005, con el propósito de obtener: (i) elreconocimiento y pago de unas sumas de dinero por prestar servicios desalud y tecnologías de terapias ABA, que no se encuentran incluidos en elPlan Obligatorio de Salud (hoy PBS), las cuales no son costeadas por laUnidad de Pago por Captación (UPC) y que se otorgaron en cumplimientode fallos de tutela, y (ii) el reconocimiento de los perjuicios materiales,

como el daño emergente y el lucro cesante[1]. 2. Por reparto, el proceso le correspondió al Tribunal Administrativo deCundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. El 26 de julio del 2016, elTribunal resolvió rechazar la demanda por falta de jurisdicción y remitir el expediente a los juzgados de la jurisdicción ordinaria laboral[2]. Para esteTribunal, de acuerdo con el artículo 12 del Código de ProcedimientoLaboral y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), así como jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[3], corresponde a lajurisdicción ordinaria laboral conocer de los procesos “cuyo objeto sea elrecobro de servicios NO POS estructurado en facturas devueltas, rechazadas o glosadas”[4]. 3. El asunto fue repartido al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá.El 1 de junio de 2022, el juzgado resolvió declarar la falta de competenciapara conocer del asunto, promover conflicto negativo de jurisdicción yremitir el expediente a la Corte Constitucional para que resuelva el conflicto[5]. Para este Juzgado, según el artículo 77 del CPTSS, el artículo622 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo (en adelante CPACA) y la jurisprudencia de la Corte Constitucional[6], le corresponde a la jurisdicción contenciosoadministrativa la solución de controversias relacionadas con el no pago delos recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentrode las coberturas del Plan de Beneficios en Salud. 4. El 29 de junio del 2023, el Juzgado 33 Laboral del Circuito de

Bogotá envió el expediente para conocimiento de este Tribunal[7].Posteriormente, el 3 de octubre de 2023 se asignó el expediente al despacho de la magistrada ponente[8]. Finalmente, el 5 de octubre de 2023 el procesofue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–[9].II. CONSIDERACIONES 5. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictosde competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política[10]. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones 6. Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones sepresentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia ypertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de unproceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11]. 7. Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la

concurrencia de tres presupuestos[12]: (i) el subjetivo, el cual exige que lacontroversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administrenjusticia, quienes pertenezcan a diferentes jurisdicciones y hayan rechazado oreclamado la competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según elcual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia,es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, unincidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) elnormativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisiónhayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones deíndole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o nopara conocer de la causa. 8. En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar,el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintasjurisdicciones: el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, SecciónTercera, Subsección C y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá,Sección Tercera. Por lo tanto, se cumple el presupuesto subjetivo. Ensegundo lugar, la controversia es sobre una demanda ordinaria laboralpresentada por EPS Sanitas en contra de la Nación con el propósito deobtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas,correspondientes a unas terapias ABA que habría prestado y que no hacíanparte del Plan de Beneficios en Salud. Por lo tanto, se cumple el presupuestoobjetivo. 9.

Finalmente, las autoridades en conflicto argumentaron, mediantesustento legal y jurisprudencial, su falta de competencia para conocer delasunto: por un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, SecciónTercera, Subsección C se basó en el artículo 12 del CPTSS, así comojurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.Por otro lado, el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, sustentó sudecisión en el artículo 77 del CPTSS, el artículo 622 del CPACA y enjurisprudencia de esta Corte. Por lo tanto, se cumple el presupuestonormativo.Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en

asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por

prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración del Auto 389 de 2021 10. En el Auto 389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto dejurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquellaoportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir elreconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir unaserie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoyPBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicoscientíficos–CTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de loContencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en elinciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo deasuntos. 11. A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas conrecobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas,en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii)se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del SistemaIntegral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituyeun procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un actoadministrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobreeste punto se indicó: “al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situaciónjurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar elpago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que nohacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES,pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto,materialmente presenta las características de un acto

administrativo”[13]. 12. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que estetipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1CPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] delas controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisionesy operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[14]. 13. Por otro lado, la Sala Plena ha reconocido, por ejemplo, a través del Auto 2467 de 2023[15], que el Auto 389 de 2021 es aplicable incluso a losprocesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social odiferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de losrecobros. Al respecto, la Corte precisó que esto es posible porque:(i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES estáadscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesosjudiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones quecon anterioridad había adquirido la Dirección de Administración deFondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y ProtecciónSocial, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga y(ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimientode los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES se

puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[16]. Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia enmateria de recobros judiciales al Estado por prestaciones de serviciosmédicos no incluidos en PBS 14. A través del Auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó elprecedente en relación con la jurisdicción competente para conocer losrecobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos noincluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clasede asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superiorde la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámitesrecaía en la jurisdicción ordinaria. 15. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del Auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el Auto 1942 de 2023, resultan aplicables a: “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por losmedios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o dereparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesalesatinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad yrestablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular lademanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. 16. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las

demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentras las demandas que: a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras elcambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del Auto 1942 de 2023. b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del Auto 1942 de 2023[17]. 17. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente: c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante. d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del Auto 1942

de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante. d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del Auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia. 18. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto de los términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el Auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[18]: Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023Respecto delagotamientoprevio derecursos El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamientoprevio de los recursos obligatorios no aplica frente alas demandas de nulidad y restablecimiento delderecho promovidas contra la ADRES, con la finalidadde obtener el recobro judicial por prestaciones deservicios de salud no incluidos en el PBS. Porconsiguiente, las autoridades judiciales no deben exigirque se adelante el trámite de objeción ante la ADRES(ni ningún otro recurso adicional) para que el medio decontrol de nulidad y restablecimiento del derecho o elde reparación directa sea admitido.

Respecto de laconciliaciónextrajudicial No se exigirá el agotamiento del requisito de laconciliación extrajudicial previsto en el artículo161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista unaconciliación previa deberá ser tenida en cuenta por lasautoridades judiciales. En todo caso, los juecesadministrativos deberán invitar a las partes a conciliarsus diferencias proponiendo eventuales fórmulas dearreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 delartículo 180 ibídem.Respecto de lostérminos decaducidad delmedio decontrol En cada caso el Juez de lo ContenciosoAdministrativo podrá contabilizar el término de laprescripción que debió tener en cuenta el juez laboral yde la seguridad social, al momento de estudiar lacaducidad y admisión de la demanda. 19. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al

momento de evaluar la admisión de la demanda. Caso concreto 20. Como se desarrolló en los antecedentes, el conflicto de jurisdicciónentre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,Subsección C y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, se originó enel marco de una acción de reparación directa a través de la cual la EPSSanitas pretende el reconocimiento y pago de una serie de recobros por losservicios médicos prestados no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud(hoy PBS). 21. Al respecto, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla dedecisión fijada en el Auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i)una EPS demande a una entidad estatal encargada de administrar losrecursos del sistema de seguridad social en salud; (ii) con el propósito deobtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios otecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), seráncompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deconformidad con el artículo 104 del CPACA. En este sentido, para elpresente caso resulta aplicable el precedente establecido en el Auto 389 de2021 y, por tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es lallamada a tramitar el asunto.22. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá elexpediente CJU-4377 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, SecciónTercera, Subsección C, para que de trámite la demanda y profiera la decisiónde fondo que considere pertinente. Regla de decisión: “la competencia judicial para conocer asuntosrelacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestacionesno incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a lasfacturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[19].

III. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por la EPS Sanitas en contra de Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y las sociedades financieras que conforman el Consorcio Fidufosyga 2005.

SEGUNDO. REMITIR, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-4377 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

PresidentaNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] Expediente digital. “Cuaderno no. 1”, p. 7. [2] Expediente digital. Documento “Blanco y Negro 588”. p.3. [3] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, radicado 11001-01-02000-2014-01722-00. [4] Ibid, p.2. [5] Expediente digital. Documento “Auto que provoca el conflicto de jurisdicción”. p. 2. [6] A-389 de 2021, A-777 de 2022 y A-450 de 2022. [7] Expediente digital. Documento “13EnvíoCorte”. [8] Expediente digital. Documento “ConstanciaReparto”. [9] Ibid. [10] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.[11] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros.

[12] Auto 155 de 2019. [13] Auto 389 de 2021. [14] Ibídem. [15] Auto 2647 de 2023.[16] Auto 2647 de 2023. [17] Auto 1942 de 2023. [18] Síntesis de las reglas retomada del Auto 2150 de 2023 (CJU-2348). [19] Auto 389 de 2021.