CC - A2745-2023

A2745-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2745/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2745 de 2023

Expediente: CJU-4522

Conflicto de competencia entre jurisdiccionessuscitado entre el Juzgado 4º Civil del Circuito deManizales, el Juzgado 4º Laboral del Circuito deManizales y el Juzgado 7º Administrativo Oral delCircuito de Manizales

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribucionesconstitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 6 de octubre de 2021, la Asociación Mutual La Esperanza -Asmet SaludEPSpresentó demanda ordinaria, por intermedio de apoderado judicial, contra eldepartamento de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en la quepretende declarar que la demandante “prestó servicios no incluidos dentro del PlanObligatorio de Salud Subsidiado (NO POS), en adelante no incluidos en el Plan deBeneficios (No PBS), que se encontraban a cargo del DEPARTAMENTO DECALDAS Y DE LA DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS,(…) envirtud de órdenes judiciales de tutela y/o autorización del Comité Técnico

Científico.”[1] Con base en la declaratoria de esta pretensión, solicita que se ordenea las demandadas “reconocer y pagar solidariamente a favor de ASMET SALUDEPS SAS, la suma de CIENTO OCHENTA Y NUEVE MILLONES DOSCIENTOSNOVENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS M/CTE($189.295.666,00) por concepto de la prestación de los servicios de salud no incluidos dentro del Plan de Beneficios (NO PBS) (…).”[2] Conforme a los hechosde la demanda, se aduce que la demandante inició la reclamación administrativamediante la solicitud de recobros por los gastos incurridos en la prestación de losservicios comentados. Sin embargo, las entidades demandadas presentaron glosasmediante actos administrativos unilaterales, y negaron el reconocimiento y pago delos recobros solicitados. 2. El asunto le correspondió al Juzgado 4º Civil del Circuito de Manizales, elcual, mediante Auto del 21 de octubre de 2021, rechazó la demanda por falta dejurisdicción y remitió el expediente a los juzgados administrativos del Circuito deManizales. Afirmó que, con la entrada en vigencia del Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo, “se dejó sentado claramenteque la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer,además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de lascontroversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones yoperaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las

entidades públicas (…).”[3] De otro lado, citó el artículo 155 del código encomento, en el sentido que los jueces administrativos conocen en primera instanciade todos los asuntos contenciosos que involucren entidades del orden municipal odistrital. Así, concluyó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil no esla llamada para resolver las pretensiones de la demanda por la naturaleza pública de las entidades demandadas.[4]

3. El 29 de octubre de 2021, el proceso fue repartido al Juzgado 7ºAdministrativo Oral del Circuito de Manizales, y, mediante Auto del 19 de mayode 2022, este despacho judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer delasunto y remitió el expediente a los juzgados laborales del Circuito de Manizales.Consideró que la causa judicial deviene de obligaciones que surgieron por laprestación de servicios de la seguridad social en salud, los cuales fueronproporcionados a usuarios del régimen subsidiado del sistema. De esta manera, citóel artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, respecto alconocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral sobre laejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social integral,indicando que esta regla de competencia le termina por asignar esta clase deasuntos a los jueces laborales. Por otra parte, mencionó que el Consejo Superior dela Judicatura, en Auto del 4 de septiembre de 2019, habría resuelto dirimir estosconflictos entre jurisdicciones asignándole la competencia a la Jurisdicción

Ordinaria en su especialidad laboral.[5]

4. El 25 de mayo de 2022, el asunto fue asignado al Juzgado 3º Laboral delCircuito de Manizales, el cual, a través de Auto del 20 de enero de 2023, remitió elcaso al Juzgado 4º Laboral del Circuito de Manizales, en cumplimiento delAcuerdo PCSJA22-12028 del 19 de diciembre de 2022 del Consejo Superior de laJudicatura, mediante el cual se crearon tribunales y juzgados permanentes en elterritorio nacional, y como parte de la redistribución de expedientes al nuevo

despacho judicial.[6]

5. A través de Auto de sustanciación No. 1765 del 21 de julio de 2023, elJuzgado 4º Laboral del Circuito de Manizales declaró su falta de jurisdicción paratramitar la demanda, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asuntoa la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Consideró que lapretensión de la demanda no obedece a un proceso ejecutivo, bajo lo preceptuadoen el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, sino aun proceso declarativo por la prestación de servicios de salud a usuarios delrégimen subsidiado no incluidos en el POS, hoy PBS. Argumentó que la CorteConstitucional, en el Auto 389 de 2021, “estableció que la competencia judicialpara conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales alEstado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) y por las devoluciones oglosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces de locontencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero delartículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (…).”[7] Finalmente, concluyó que lademanda bajo estudio es una controversia meramente económica, con ocasión de laprestación de servicios médicos realizados por Asmet Salud EPS, en la que secuestionan los actos administrativos de las demandadas, al haber negado el pago dinerario en el marco del procedimiento administrativo de recobros.[8]

6. El 1 de agosto de 2023, el expediente fue remitido a la Corte

Constitucional.[9] Mediante sesión virtual del 3 de octubre de 2023 fue repartido aldespacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 5 de octubre siguiente.[10]

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[11] la SalaPlena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos decompetencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entrejurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administranjusticia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de unproceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[12]

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que serequieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competenciaentre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como sedemuestra a continuación:

Presupuesto Contenido ConstataciónSubjetivo La controversia debe sersuscitada por, al menos,dos autoridades queadministren justicia ypertenezcan a diferentes jurisdicciones.[13] El conflicto se suscitó, de un lado,por dos autoridades de laJurisdicción Ordinaria (Juzgado 4ºCivil del Circuito de Manizales y elJuzgado 4º Laboral del Circuito deManizales) y, por el otro, de unaautoridad perteneciente a laJurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo (el Juzgado 7ºAdministrativo Oral del Circuito deManizales). Objetivo Existencia de una causajudicial sobre la cual sedesarrolle la controversia,lo que requiere constatarque está en desarrollo unproceso, un incidente ocualquier otro trámite denaturaleza jurisdiccional.[14] Existe una controversia entre lasautoridades referidas respecto a cuáljurisdicción le corresponde conocery resolver la demanda presentadapor Asmet Salud EPS contra eldepartamento de Caldas y laDirección Territorial de Salud deCaldas (supra 1). Normativo Las autoridadesinvolucradas en elconflicto de jurisdiccionesdeben haber manifestadoexpresamente las razonespor las cuales seconsideran competentes -onopara conocer de dicha causa judicial.[15] Las autoridades judiciales inmersasen el conflicto acudieron afundamentos legales para defendersus posturas sobre la falta dejurisdicción (supra 2, 3 y 5).

C. Asunto objeto de decisión y metodología

causa judicial.[15] Las autoridades judiciales inmersasen el conflicto acudieron afundamentos legales para defendersus posturas sobre la falta dejurisdicción (supra 2, 3 y 5).

C. Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 4ºCivil del Circuito de Manizales, el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Manizales yel Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales. En primer lugar,reiterará las reglas de competencia fijadas por esta Corporación sobre asuntosrelacionados con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales porprestaciones de salud no incluidas en el POS del régimen subsidiado de salud. Ensegundo lugar, resolverá el caso concreto. D. Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago derecobros judiciales a entidades territoriales por prestaciones de salud noincluidas en el POS del régimen subsidiado de salud. Reiteración Auto 785 de2021

11. Mediante Auto 389 de 2021, la Corte Constitucional estableció que lacompetencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobrosjudiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) y por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los juecesde lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero delartículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo.

12. Entendió la Corte que los recobros, por una parte, no son un asunto de laseguridad social en la medida en que el proceso judicial de recobro no es unacontroversia directamente relacionada con la prestación de servicios de salud. Encambio, se trata de controversias judiciales entre administradoras relativas a unservicio que ya se prestó, razón por la cual no les es aplicable el artículo 2.4 delCódigo de Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo622 del Código General del Proceso. Por otra parte, refirió que el trámite derecobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medidaen que constituye un verdadero procedimiento administrativo; (ii) dichoprocedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolidao niega la existencia de la obligación; y, (iii) en algunos casos, a través de lasdemandas se pretende el pago de perjuicios y las reparaciones de daños.

13. El alcance de la de regla decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no abarcólas controversias relacionadas con recobros a entidades territoriales en el régimensubsidiado. No obstante, en el Auto 785 de 2021, la Sala Plena consideró que estoscasos presentan circunstancias similares a las analizadas en el Auto 389 de 2021, almargen de que la entidad demandada sea, en unos casos, la ADRES y, en otros, unente territorial. Por ello, concluyó que las demandas interpuestas contra un enteterritorial, relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones noincluidas en el extinto POS (hoy PBS) del régimen subsidiado de salud son delresorte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ello, por cuanto estetipo de controversias (i) no versan sobre la prestación de servicios de la seguridadsocial, sino sobre el pago de un servicio ya prestado y (ii) en estas no intervienenafiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores.

14. Regla de decisión. Reiteración del Auto 785 de 2021. “El conocimiento delos asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud noincluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los juecescontencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero delartículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona porparte de una EPS la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidadterritorial. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral

4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[22], enla medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de losservicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentadosexclusivamente entre una entidad administradora y una entidad territorialrelativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados,beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

D. Caso concreto

15. La Sala Plena advierte que, en el caso sub judice, se presentó un conflicto dejurisdicciones entre los juzgados 4º Civil del Circuito de Manizales y 4º Laboraldel Circuito de Manizales, y el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito deManizales. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presenteconflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 7º Administrativo Oral delCircuito de Manizales es la autoridad competente. 16. El asunto trata sobre una demanda promovida por Asmet Salud EPS contrael departamento de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, con elpropósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes aservicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS) delrégimen subsidiado en salud. En ese sentido, el caso bajo examen (i) versa sobreuna controversia meramente económica que tiene su origen en la prestación deservicios médicos sin cobertura en el POS, hoy PBS, suministrados a los afiliadosdel régimen subsidiado; y (ii) se cuestionan las actuaciones administrativasdesplegadas por el departamento de Caldas y la Dirección Territorial de Salud deCaldas, en el marco del procedimiento administrativo de recobros, que derivaronen el no pago de los dineros reclamados por Asmet Salud EPS.

17. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el Auto785 de 2021 y en concordancia con el artículo 104 del Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo, ordenará remitir el expedienteal Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales, el cual deberácomunicar la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓNEn mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrandojusticia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 4º Civildel Circuito de Manizales, el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Manizales y elJuzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales, en el sentido deDECLARAR que el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales esla autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR elexpediente CJU-4522 al Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizalespara lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a losinteresados.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente CJU 4522, documento digital “04Demanda.pdf”, pp. 2 y 3. [2] Ibid., p. 3. [3] Ibid., documento digital “05AutoDeclaraAgotamientoJurisdiccion.pdf”, p. 2. [4] Ibid., pp. 1-4. [5] Ibid., documento digital “10AutoDeclaraAgotamientoJurisdiccion.pdf”, pp. 1-6. [6] Ibid., documento digital “23AutoOrdenaRemitirSeccionCompetente.pdf” [7] Ibid., documento digital “27AutoProponeConflictoCompetencia.pdf”, pp. 4 y 5. [8] Ibid., pp. 1-6. [9] Ibid., documento digital “02CJU-4522 Correo Remisorio.pdf” p. 1. [10] Ibid., documento digital “03CJU-4522 Constancia de Reparto.pdf” p. 1. [11] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisostérminos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

[12] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. [13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funcionesjurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o(b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la ConstituciónPolítica). [15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no harechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades enconflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.