CC - A277-2020

Auto 277/20 RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de requisitos de especificidad y certeza RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se confirma en su integridad el auto recurrido

Referencia: Expediente D-13748

Asunto: Recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5, 14, 63, 73, 86, 87, 89, 95, 97, 99, 101, 102, 103, 104, 146, 160, 174 y 184 de la Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”

Demandante: Martín Alonso Álvarez Bermúdez

Magistrado Sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular de aquella que le conceden los artículos 6º del Decreto 2067 de 1991 y 50 del Acuerdo No. 05 de 1992, y

CONSIDERANDO

1. El 12 de mayo de 2020, el ciudadano Martín Alonso Álvarez Bermúdez presentó demanda de inconstitucionalidad contra normas enunciadas en los artículos 5, 14, 63, 73, 86, 87, 89, 95, 97, 99, 101, 102, 103, 104, 146, 160,

174 y 184 de la Ley 142 de 1994, en adelante LSPD.

2. La demanda plantea, como cuestión previa, que no existe cosa juzgada constitucional respecto de las normas demandadas de los artículos 86, 87, 89, 95, 99, 101, 102, 103 y 104 de la LSPD, sobre las cuales la Corte Constitucional se pronunció en las Sentencias C-566 de 1995 y C-252 de

1997. Destaca que en este caso no se configura la segunda condición establecida para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en el Auto 237 A de 20101. Esto ocurre porque las demandas anteriores se referían a la vulneración de los artículos 1, 334, 365, 366, 367 y 368 de la Constitución, mientras que en esta demanda plantea la violación del preámbulo y del artículo 13 ibidem. Sobre esta base, procede a fijar el alcance de las normas demandadas, relativas a la estratificación socioeconómica, para sostener en su único cargo, que ellas generan discriminación económica y social derivada del territorio, al tratar de modo distinto a las personas en razón del lugar en el que habitan.

3. Por medio de Auto del 12 de junio de 20202, la Magistrada Diana Fajardo Rivera inadmitió la demanda, porque “la acción de la referencia no cumple con el requisito de ofrecer razones y argumentos que se dirijan contra normas legales ciertas, ni que muestren específicamente como las normas acusadas violan la Constitución.” En particular, destaca que la demanda no identifica cuáles son los grupos de personas que son objeto de la

comparación, sino que hace “un ataque general a que todas las personas estén siendo objeto de una clasificación en razón a su estrato.” Este ataque se centra en los usos y efectos de la estratificación socioeconómica, no en las normas que se demandan. Además, la demanda sostiene que establecer diferencias entre las personas en razón de dicha estratificación es irrazonable e inconstitucional, pero no brinda razones para sustentarlo.

4. El 23 de junio de 2020, en su debida oportunidad, el actor presentó escrito de corrección de la demanda. En este escrito se manifiesta que los grupos a comparar son, de una parte, las personas que habitan inmuebles de estratos 1, 2 y 3, y de otra, las personas que habitan inmuebles de estratos 4, 5 y 6. Las primeras reciben un trato diferente a las segundas, en la medida en que se benefician de subsidios en el valor a pagar, sin que se tenga en cuenta su real capacidad económica, sino tan sólo el lugar en el que viven. En este contexto, alude a que es posible que personas con capacidad económica vivan en inmuebles de estratos bajos, con lo cual reciben unos subsidios y beneficios que no necesitan, y que personas sin capacidad económica, a las que califica como en situación de pobreza vergonzante, no sólo no reciban dichos subsidios y beneficios, sino que pueden estar obligadas a asumir costos adicionales a los de la prestación del servicio.

1Este auto, que se dictó en otro proceso en el cual el actor también obró como demandante, prevé las siguientes condiciones: “(i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho

estudio por las mismas razones (lo que incluye la norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior.” 2Este auto fue notificado el 17 de junio de 2020, al remitirse por correo electrónico al actor, como archivo adjunto al Oficio SGC-395. 2

5. Por medio de Auto del 10 de julio de 20203, la Magistrada Diana Fajardo Rivera decidió rechazar la demanda, por considerar que no se corrigieron sus falencias. Las razones del rechazo son las siguientes: “7. En la acción de inconstitucionalidad presentada originalmente, el problema que se alegaba era la afectación de las personas por el hecho mismo de la clasificación. Para el accionante, la consecuencia jurídica que a su modo de entender se produce, es clasificar y determinar una cierta condición a la persona, que, por ese hecho, afecta su dignidad y su condición social en general.

8. Finalmente cabe reiterar que la condición económica de una persona, como criterio de clasificación, por sí mismo, no es un criterio sospechoso de discriminación. Es claro que un trato diferente basado en el concepto de clase o de origen social puede tener connotaciones discriminatorias de clasismo y por tanto, ser un criterio que sea sospechoso de discriminación. Pero no ocurre así con la condición económica de una persona, en especial si esta se tiene en cuenta para efectos de cobros o pagos de servicios.

9. Así, aunque el escrito de corrección da elementos de análisis que plantean una cierta tensión de constitucionalidad con relación a las normas acusadas, el cargo presentado sigue teniendo problemas de certeza, en tanto no es claro por qué las normas legales acusadas

implican necesariamente la consecuencia jurídica que se les adjudica, y también de especificidad, en tanto no se muestra como las normas acusadas desconocen las normas constitucionales alegadas. La demanda, nuevamente, no cuestiona la estratificación de la vivienda establecida en las normas acusadas, sino las consecuencias desiguales que, a su juicio, implica el uso generalizado de tales categorías.”

6. El 17 de julio de 2020, dentro del término previsto para tal efecto, el actor presentó recurso de súplica contra el Auto del 10 de julio de 2020. El recurso4, luego de dar cuenta de lo actuado, controvierte lo que asume como “los dos ítems en que se fundamenta el rechazo de la acción de inconstitucionalidad”. El primer ítem es que la decisión de rechazo comprende de manera equivocada los argumentos de la demanda y de la corrección5 y se funda en una “tergiversación del concepto de violación de la 3 Este auto fue notificado el 14 de julio de 2020, al remitirse por correo electrónico al actor, como archivo adjunto al Oficio SGC-461.

4El expediente fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 22 de julio de 2020. 5Este argumento se sintetiza por el recurrente, en los siguientes términos: “En conclusión, la Magistrada para rechazar la acción de inconstitucionalidad de la referencia, toma apreciaciones previas y fuera del contexto respectivo, y desconoce los verdaderos argumentos fácticos y jurídicos 3 demanda”6. Para “evitar mayores tergiversaciones”, el actor destaca que el

cargo planteado es el de que las normas demandadas vulneran el derecho a la igualdad y a la no discriminación económica y social establecido en el Preámbulo y en el artículo 13 de la Constitución, al tratar de diferente modo a las personas en razón del lugar de su residencia7. El segundo ítem es que la afirmación de que las condiciones económicas de las personas no son un criterio sospechoso de discriminación, según se afirma en el auto inadmisorio y en el de rechazo, no puede sostenerse en este caso, como lo ha mostrado en este proceso, con fundamento en las Sentencias C-385 de 2014 y T-314 de 2011.

7. Frente a los dos reparos del recurrente, la Sala debe empezar por establecer el sentido y alcance de la demanda y de su corrección, que el actor considera han sido tergiversados y, acto seguido, analizar, en el contexto del caso, cuál es el rol que tiene la condición económica para efectos de plantear un cargo de vulneración al principio de igualdad.

Conforme a lo que dice el propio recurrente, su cargo cuestiona el que las normas demandadas traten de diferente modo a las personas, en razón del lugar en el cual habiten, de suerte que a algunas se les cobra menos de lo que cuesta la prestación de los servicios públicos domiciliarios, mientras que a otras se les cobra o lo que cuesta dicha prestación o valores superiores. Esta diferencia de trato, según el recurrente, carece de justificación y de razonabilidad, pues no se funda en la capacidad económica real de las personas, medida según sus ingresos, sino en la calificación que se hace de su vivienda. La argumentación de la demanda sigue dos líneas: la de sostener que todos

los usuarios de los servicios públicos domiciliarios deben ser tratados igual y que explican el concepto de violación dentro de corrección de demanda de inconstitucionalidad, situación que por demás también ocurrió desde demanda del 12 de mayo de 2020 al generar inadmisión, pues desconoció apartes importantes del escrito original.” 6Para ello, alude al séptimo fundamento jurídico del Auto del 10 de julio, que se acaba de transcribir en el fundamento jurídico anterior de esta providencia y se destaca que ni en la demanda ni en su corrección se afirma que las normas demandadas vulneran el derecho a la igualdad y a la no discriminación económica y social establecido en el Preámbulo y en el artículo 13 de la Constitución, por afectar la dignidad de las personas y su condición social en general. 7Este cargo, según lo sintetiza el propio actor en este recurso, “Se planteó desde la demanda de inconstitucionalidad que la estratificación socioeconómica si bien tiene en principio un fin válido (acciones afirmativas) cual es que las personas de los estratos altos subsidien a los estratos bajos en el pago de los servicios públicos domiciliarios, dicho trato desigual es injustificado e irrazonable en razón a que no se está tomando la capacidad económica real de las personas basadas en sus ingresos, sino su vivienda estratificada generando las cuatro problemáticas inconstitucionales expuestas en relación a las personas que residen en estratos 1, 2 y 3 de una parte, y 4, 5 y 6 por la otra, pues se crean beneficios en unos y cargas exclusión de otros, no solo en servicios públicos domiciliarios sino en derechos de uso común y público, como son los

programas sociales del Estado, sumado a la segregación socioespacial, por tanto que las normas acusadas vulneran el derecho a la igualdad y no discriminación por razones económicas y sociales derivadas del lugar de residencia de las personas.” 4 la de criticar el sistema de la estratificación, en la medida en que no mide de manera efectiva la capacidad económica de las personas. Frente a la primera línea argumental, la Sala debe precisar tres elementos de juicio relevantes: 1) la condición económica como criterio de discriminación, 2) la igualdad y la desigualdad de trato en la Constitución y 3) las reglas constitucionales sobre la prestación de los servicios públicos domiciliarios. La condición económica no aparece en el inciso primero del artículo 13 de la Carta, en el que están los criterios sospechosos de discriminación8. Tampoco aparece, en esos términos, sino en los de “posición económica”, en el numeral 19 del artículo 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos10 y en el numeral 111 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos12. Por tanto, la posición económica puede tenerse, en principio, como un criterio sospechoso de discriminación. El artículo 13 de la Constitución establece, en su inciso primero, que todas las personas deben ser tratadas igual. Pero, además, en sus incisos segundo y tercero, establece que el Estado debe promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados y marginados, y que, además, debe proteger especialmente a las personas que por su condición económica se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. En vista de este mandato explícito, cobra sentido el

razonamiento que se hace en el auto de rechazo, conforme al cual la condición económica de una persona no es, por sí misma, un criterio sospechoso de discriminación. En efecto, puede llegar a serlo en algunos contextos, a los que se alude en el referido auto como clasismo, pero ciertamente no lo es cuando se trata de proteger especialmente a las personas que por su condición económica están en una circunstancia de debilidad manifiesta. La anterior conclusión se confirma al examinar las reglas constitucionales sobre los servicios públicos domiciliarios, previstas en los artículos 356, 365, 367 y 368. Así, se tiene: 1) que el artículo 356 prevé, como uno de los destinos del sistema general de participaciones es financiar los “servicios 8Los criterios que aparecen en este inciso son los siguientes: “sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”. 9Los criterios que aparecen en este numeral son: “raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.” 10Este artículo debe interpretarse de manera sistemática con el artículo 24 de la misma convención. 11Los criterios que aparecen en este numeral son: “raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.” 12Este artículo debe interpretarse de manera sistemática con el artículo 3 del mismo pacto. 5 públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población

pobre”13; que el artículo 365 destaca que estos servicios “son inherentes a la finalidad social del Estado”; que el artículo 367, además de atribuir competencia a la ley, entre otras materias, para regular la financiación de los servicios públicos domiciliarios, se la atribuye para fijar “el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”; que el artículo 368 autoriza a la Nación, los departamentos, los municipios y los distritos, para conceder subsidios, “para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”. En vista de estas reglas, la Sala advierte que existe un fundamento constitucional firme para considerar que, para efectos del cobro por la prestación de los servicios públicos, no existe un mandato de igualdad de trato. Por el contrario, existe, de manera expresa, un mandato constitucional de que el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios debe tener en cuenta el criterio de solidaridad y de redistribución de ingresos, de tal manera que se garantice que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de dichos servicios. Lo dicho hasta aquí es suficiente para establecer que el segundo reparo hecho por el recurrente al auto de rechazo no tiene vocación de prosperidad. En cuanto a la segunda línea argumental, que es la que se considera tergiversada por el auto recurrido, la Sala destaca que la prestación de los servicios públicos domiciliarios se hace, justamente, en el domicilio de las personas. De ahí que el domicilio, entendido como lugar en el que se vive, sea un factor relevante para considerar este asunto. No es, como parece

asumirlo la demanda, un elemento menor en el análisis, pues si bien los servicios públicos se prestan a personas, el lugar de la prestación es determinante para establecer algunos factores, entre los cuales están, de manera indudable, los técnicos, como los de cobertura, redes, etc. La demanda sostiene que, incluso si se aceptase que el pago de las tarifas por la prestación de los servicios públicos domiciliarios puede ser diferente, el vincular esta diferencia al lugar de habitación y no a la capacidad económica de las personas, carece de justificación y razonabilidad. Para soportar su dicho, afirma que hay personas con capacidad económica significativa que viven en lugares con estratos bajos y personas con capacidad económica menor que viven en lugares con estratos altos. Los dos escenarios hipotéticos planteados por el recurrente, si bien pueden ser posibles, en modo alguno resultan necesarios y, menos aún, se siguen de 13La solución de las necesidades básicas en materia de saneamiento ambiental y agua potable se califica, a su vez, por el artículo 366 de la Constitución, como objetivo fundamental del Estado, en el marco de sus finalidades sociales. 6 las normas demandadas. Lo corriente y habitual es que las personas vivan en un lugar que sea acorde con su capacidad económica, valga decir, con lo que pueden o no pagar en el mercado inmobiliario. En esta medida, las normas demandadas no carecen, por completo de razonabilidad. La estratificación, según lo previsto en dichas normas, responde a un hecho objetivo, como es la condición socio económica, medida conforme a una metodología también objetiva, que debe contemplar las variables, los factores, las ponderaciones y el método estadístico14. La demanda en realidad no cuestiona esta

metodología, en la cual se asume a la calidad de la vivienda como una aproximación a la calidad de vida de sus habitantes15, sino la existencia misma de la estratificación, sea cual fuere la metodología aplicada, como puede constatarse, sin que ello pueda tenerse como una tergiversación, al analizar el objeto de la misma, que está conformado por todas las normas que regulan la estratificación, incluso en materia de competencias. Así, pues, lo que la demanda plantea es que la estratificación no refleja la verdadera capacidad económica de las personas. Lo hace con fundamento en dos escenarios hipotéticos que, si bien son posibles, son excepcionales y que, como dice el auto de rechazo, no se siguen de manera necesaria de las normas demandadas. Y, además, lo hace sin considerar siquiera la antedicha metodología, que justamente pretende garantizar de que la medición hecha sí corresponda a la verdadera capacidad económica de las personas, a partir del lugar en el que habitan. Con ello, no se satisface el mínimo argumentativo de certeza y, de contera, tampoco el de especificidad, pues no se muestra de qué modo las normas demandadas son incompatibles con el preámbulo y con el artículo 13 de la Carta. Lo dicho hasta aquí es suficiente para establecer que el primer reparo hecho por el recurrente al auto de rechazo tampoco tiene vocación de prosperidad.

8. Con fundamento en estas razones, la Sala negará el recurso de súplica formulado por el ciudadano Martín Alonso Álvarez Bermúdez y, en consecuencia, confirmará la decisión mediante la cual se dispuso el rechazo de la demanda.

14Así lo prevé el artículo 102 de la LSPD. Esta metodología es diferente según se trate de predios

urbanos o rurales. Respecto de los primeros, el manual técnico de realización, elaborado por el DANE, puede consultarse en: https://www.dane.gov.co/files/geoestadistica/estratificacion/ManualdeRealizacion.pdf 15Cfr., Evaluación de la Estratificación socio-económica como instrumento de clasificación de los usuarios y herramienta de asignación de subsidios y contribuciones a los servicios públicos domiciliarios, documento elaborado por el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Sistema de evaluación de resultados de la gestión pública, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Sinergia/Documentos/Evaluacion_Politicas_Publicas _10_Estratificacion_Socioeconomica.pdf 7

9. No obstante, sin perjuicio de las consecuencias que se siguen de las Sentencias C-566 de 1995 y C-252 de 1997, debe aclararse que en tanto no exista un pronunciamiento de fondo, que haya hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, el actor o cualquier otro ciudadano podrá acudir nuevamente a la acción pública de inconstitucionalidad para demandar los preceptos legales acusados en esta oportunidad.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. - CONFIRMAR en su integridad el Auto del 10 de julio de 2020, proferido por la Magistrada Sustanciadora Diana Fajardo Rivera, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad radicada bajo el número D-13748. Segundo. - A través de la Secretaría General de la Corte, comuníquese el

contenido de la decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno. Tercero. - Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente. Notifíquese y Cúmplase,

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado 8

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 9