CC - A280-24

A280-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-280/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público (...) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público y no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena AUTO 280 de 2024

Expediente: CJU-4944

Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Laboral del Circuito de Cartago y el Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito de Cartago

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. A través de apoderado judicial, la señora Oliva Villanueva Díaz interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Cartago y la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, con el fin de que se declarara la existencia de un contrato verbal entre su

compañero permanente fallecido y el Municipio de Cartago, así como la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento y pago de la [1] pensión de sobrevivientes.

2. Según la demandante, su compañero permanente laboró como vigilante en la Secretaría de Planeación, Desarrollo y Medio Ambiente del Municipio de Cartago, de domingo a domingo, entre las 6:00 pm y las 7:30 am, desde el 1º de junio de 2012, hasta el 25 de septiembre de 2014. Su vinculación se dio a través de un contrato verbal. Con todo, a partir del 1º de marzo de 2014, el municipio tercerizó de manera unilateral la relación laboral, a través del Sindicato de Trabajadores de Servicios Ensirva, el cual empezó a pagar el salario mensual y las prestaciones pensionales del causante.

3. El Municipio de Cartago tercerizó el contrato de trabajo de manera unilateral al afiliar al señor Alape al sindicato. Sin embargo, el accionante alegó que mantuvo su relación laboral con el citado ente territorial, porque el contrato verbal no fue modificado y su relación de dependencia y subordinación con el Municipio de Cartago continuó, al punto que nunca tuvo una relación directa con el sindicato. Con todo, a partir de marzo de 2014, el Sindicato de Trabajadores de Servicios Ensirva empezó a pagarle el salario mínimo mensual legal vigente y lo afilió a la seguridad social en pensiones, en Colpensiones. (Esa afiliación a Colpensiones duró 06 meses y

[2] 25 días, esto es, más de 29 semanas).

4. Sin embargo, el ente territorial no le canceló las prestaciones sociales

correspondientes. Esa situación le impidió obtener el reconocimiento y pago [3] de la pensión de sobrevivientes a la que considera tener derecho. Por esa razón, presentó las siguientes pretensiones: “1º.- Declarar que entre el MUNICIPIO DE CARTAGO, (…) y el señor PABLO EMILIO ALAPE, (…), existió un contrato verbal de trabajo entre el 1º de junio del año 2012 y el 25 de septiembre del año 2014. 2º.- Como consecuencia de la anterior declaración se condene al MUNICIPIO DE CARTAGO, a reconocer y pagar a la demandante, (…) , en su calidad de compañera permanente del citado PABLO EMILIO ALAPE, las siguientes acreencias laborales: cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones, horas extras nocturnas, horas extras diurnas, dominicales, festivos, indemnización por no consignación de cesantías en el fondo, indemnización por no pago oportuno de prestaciones sociales, aportes a la seguridad social en pensiones y salud desde el 1º de junio de 2012 hasta el 29 de febrero de 2014. 3º.- La condena respectiva será actualizada, aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha de la desvinculación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. 4º.- El MUNICIPIO DE CARTAGO dará cumplimiento a la sentencia que ponga fin a la presente demanda, dentro de los términos del artículo 192 inciso 6º, y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011. 5º.- Si no se efectúa el pago en forma oportuna, el MUNICIPIO DE

CARTAGO, liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordenan los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6º.- Declarar nula la resolución GNR360242 del 17 de noviembre de 2015, expedida por COLPENSIONES, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE del señor PABLO EMILIO ALAPE, a favor de su Compañera Permanente Supérstite, (…) aduciendo que el causante no dejo cotizadas 50 semanas dentro de los últimos 3 años anteriores al fallecimiento, de acuerdo al artículo 46 de la ley 100 de 1.993 modificado por el artículo 12 de la ley 797 de 2003. 7º.- Declarar que la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, (…), sea condenada y obligada a reconocer y pagar la PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE del señor PABLO EMILIO ALAPE, a favor de su cónyuge supérstite, (…), de conformidad con la ley 100 de 1.993. 8º.- Que la pensión de Sobreviviente por muerte del señor PABLO EMILIO ALAPE, se deberá reconocer y pagar desde el 26 de septiembre de 2014, hasta la fecha en que se dicte la respectiva sentencia en este proceso, por COLPENSIONES a favor de mi poderdante, (…) y en forma vitalicia con los respectivos incrementos anuales y las primas o mesadas adicionales de los meses de junio y diciembre de cada año. 9º.- Igualmente deberá pagar esta entidad a favor de mí representada

los intereses moratorios establecidos en la ley 100 de 1993. 10º.- Cualquiera otra prestación social que resulte probada dentro del proceso. 11º.- Que se condene a la demandada al pago de las costas y agencias [4] del proceso”. [5]

5. Luego de múltiples reasignaciones, el Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Cartago, mediante Auto del 12 de mayo de 2023, consideró que carecía de competencia para conocer el asunto. Lo expuesto, porque, en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conoce de las controversias laborales que involucran a empleados públicos y, en su criterio, el causante no ostentaba tal condición. Además, precisó que, en el Auto 492 de 2021, la Corte Constitucional precisó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias que se originan en presuntas relaciones laborales

[6] encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios. Sin embargo, en el expediente no se advierte que las partes hubiesen suscrito un contrato de esa naturaleza.

6. Por otra parte, advirtió que, en el 2014, el causante estuvo vinculado, a través del Sindicato de Trabajadores de Servicios Ensirva. En su criterio, ello significa que el asunto debe ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, por tratarse de un eventual contrato sindical, tal y como lo advierte la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Finalmente, indicó que las pretensiones sobre el reconocimiento pensional corren la

misma suerte de las primeras, porque el causante debe ostentar la condición de empleado público para que el asunto sea conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, concluyó que será la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral la encargada de dirimir esta controversia, de conformidad con el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001. En consecuencia, declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto al Juzgado Laboral del Circuito Judicial de Cartago, Valle del Cauca.

7. En Auto del 21 de septiembre de 2023, el Juzgado Laboral del Circuito de Cartago declaró su falta de jurisdicción. Con fundamento en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la autoridad judicial advirtió que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce de los procesos laborales de trabajadores oficiales; mientras que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponden los casos relacionados con una vinculación legal o reglamentaria o los originados en actos, contratos, hechos, operaciones u omisiones. Luego, expuso que, en los Autos 1360 y 1453 de 2022, la Corte Constitucional aseguró que el oficio de vigilancia está clasificado como un empleo público, en los términos advertidos por la Sentencia CSJ SL4440-2017, rad. 47292. A partir de lo expuesto, analizó el caso concreto y concluyó que el accionante tendría la calidad de empleado público, en razón a su oficio de vigilancia relatado en el hecho primero de la

demanda. Por tanto, el asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no a la ordinaria laboral. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el presente conflicto entre jurisdicciones.

8. El asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional, el

[7] 16 de noviembre de 2023. Mediante sesión virtual del 17 de enero de 2024, el expediente fue repartido al despacho encargado, y la remisión para [8] su sustanciación se realizó el 19 del mismo mes y año.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

9. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02

[9] de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva 8 incumbencia (positivo)”. En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia ente jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y 9 normativo. La Sala observa que, en el presente asunto, se cumplen los tres

presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron 10 disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia (supra 3, 4 y 5).

C. Asunto objeto de decisión y metodología

11. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Laboral del Circuito de Cartago y el Juzgado 5 Administrativo de Cartago.

Para el efecto, la Sala realizará una breve referencia a la jurisdicción competente para conocer de la declaración de un contrato realidad encubierto por contratos verbales con entidades públicas. Con fundamento en ello, resolverá el caso concreto.

D. Jurisdicción competente para conocer sobre las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público y no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales. Reiteración de jurisprudencia

12. En Auto 1453 de 2022, la Sala Plena resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado con ocasión de una demanda ordinaria laboral presentada por un ciudadano con el fin de que se declarara que tuvo un contrato laboral a término indefinido con el municipio de La Pintada y, como consecuencia de ello, le pagaran las prestaciones sociales dejadas de

percibir. Lo expuesto, porque fue vinculado mediante contrato verbal de trabajo al municipio La Pintada para prestar sus servicios como vigilante de varias instalaciones del ente territorial.

13. En esa oportunidad, la Corte advirtió que, en virtud de los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce de las demandas que pretenden obtener la declaratoria de una relación laboral con el Estado, con ocasión del ejercicio de funciones propias de los trabajadores oficiales.

Asimismo, precisó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa adelanta los procesos que buscan el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria con el Estado; o, que tienen origen en la suscripción de varios contratos de prestación de servicios de forma sucesiva.

14. Luego, reiteró los Autos 863 de 2021 y 441 de 2022, para señalar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa es la competente para conocer de las demandas que pretenden que se declare la existencia de una relación laboral con una entidad pública, cuya regla general de vinculación sea la de empleado público y, prima facie, no sea posible establecer la naturaleza del vínculo. Lo expuesto, siempre que se verifiquen los criterios orgánico y funcional, “el primero, referido a la naturaleza jurídica de la demandada, es decir, si se trata o no de una entidad pública. El segundo, precisa determinar cuál es la regla general de vinculación laboral que tienen los servidores con la demandada. En este último caso, si concurren tanto trabajadores oficiales como empleados públicos, adicionalmente debe

identificarse prima facie a cuál categoría podría pertenecer el demandante, según las actividades que dice haber desempeñado para la entidad [10] enjuiciada”.

15. Con fundamento en lo expuesto, la Sala analizó el caso concreto.

Frente al criterio orgánico, advirtió que estaba acreditado, porque las demandadas son entidades territoriales con personería jurídica y autonomía administrativa. Respecto del criterio funcional, indicó que el artículo 292 del Decreto Ley 1333 de 1986 dispone que “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”; y, en concordancia, el artículo 20 del Decreto Ley 785 de 2005 contempla el empleo denominado “celador”. A partir de ello, la actividad que, al parecer, desempeñó el demandante fueron clasificadas por el legislador extraordinario como propias del empleo público. Es decir, se rige por una vinculación legal y reglamentaria.

16. En consecuencia, le atribuyó la competencia del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y fijó la siguiente regla de decisión: “Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas dirigidas en contra de los municipios e instituciones educativas del orden territorial, mediante las cuales se pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral con dichas entidades públicas, quienes tienen con el Estado una vinculación legal y reglamentaria; que, por cierto, es la regla general de vinculación del personal de las instituciones educativas de las entidades territoriales”.

17. Posteriormente, en Auto 1360 de 2022, la Sala Plena determinó la

jurisdicción competente para conocer de una demanda presentada por una ciudadana contra la Policía Nacional que pretendía reconocer una relación laboral con la entidad originada en un contrato verbal de trabajo. En esa oportunidad, la Corte determinó que la competencia era de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, porque: (i) la demandada era una entidad pública que, por regla general, vincula a su personal no uniformado como empleados públicos; y, (ii) no es posible establecer, prima facie, que las funciones de “servicios domésticos” (aseo, limpieza y cocina) que aseguró desarrollar la demandante fueran propias de trabajador oficial. En consecuencia, estableció la regla de decisión que se expone a continuación.

18. Regla de decisión. Reiteración del Auto 1360 de 2022. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público y no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales”.

E. Caso concreto

19. En el presente caso, la Sala Plena advierte que, en este caso, la demanda contiene pretensiones de diversa índole, en la medida en que pretende la declaratoria de un contrato realidad y la nulidad de un acto administrativo que niega el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes.

20. En Auto 1050 de 2021, la Sala Plena consideró que no es

competencia del juez que resuelve el conflicto segmentar las pretensiones de la demanda, porque ese análisis es propio de los jueces de conocimiento. De manera que, si advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa índole o que, prima facie, pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia al juez que le corresponda conocer de la pretensión principal. Lo expuesto, con el fin de que aquel decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de pretensiones a la luz del artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 25 A del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 88 del Código General del Proceso.

21. En este caso, la Sala advierte que la pretensión principal de la demanda es que se declare que entre el causante y la demandada existió una relación laboral, en la cual el ente territorial no reconoció ni pagó las prestaciones sociales correspondientes, entre ellas, las de orden pensional.

Lo expuesto, en la medida en que, de la definición de ese asunto, depende el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes (asociado a la segunda pretensión).

22. En virtud de la regla de decisión fijada en el Auto 1360 de 2022, la Corte asignará la competencia para conocer del caso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, porque: (i) la demanda está dirigida en contra de una entidad pública del orden municipal que cuenta con personería jurídica y autonomía administrativa; (ii) cuya regla general de vinculación es la de empleado público y contempla las labores presuntamente desempeñadas por el causante como funciones propias de un

empleo público. Ciertamente, el municipio de Cartago es una entidad pública del orden municipal (criterio orgánico). Su régimen de vinculación está determinado en el artículo 292 del Decreto Ley 1333 de 1986, el cual dispone que “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. Según la demanda, el causante desempeñó funciones de vigilancia para el municipio. Aquellas no corresponden a labores propias de la construcción o del sostenimiento de obras públicas y están catalogadas por el artículo 20 del Decreto Ley 785 de 2005 como propias de un empleo público. En consecuencia, corresponde a una controversia laboral de una persona que prima facie ostenta la condición de empleado público.

23. Por tanto, el asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al ser una demanda que pretende que se declare la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública, cuya regla general de vinculación es la de empleado público, en la que no es posible determinar, prima facie, si las funciones presuntamente desempeñadas por la persona corresponden a aquellas contempladas como propias de los trabajadores oficiales,

24. En consecuencia, la Sala Plena concluye que, la autoridad judicial competente para conocer de la demanda referida es el Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito de Cartago y, por esa razón, ordenará remitirle el expediente CJU-4944 para lo de su competencia y para que comunique la decisión a los interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito de Cartago y el Juzgado Laboral del Circuito de Cartago, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Cartago, es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4944 al Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito de Cartago, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente digital CJU-4944, “01.Demanda.pdf”, pp.1-34. [2] Expediente digital CJU-4944, “01.Demanda.pdf”, pp.1-34. [3] Ibidem.

[4] Ibidem. [5] El 24 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, declaró la falta de competencia debido a la cuantía, remitiendo las actuaciones a los Juzgados Administrativos del Circuito de Cali. El 20 de agosto de 2021, el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali mediante auto, declaró su falta de competencia por factor territorial, ordenando remitir a los Juzgados Administrativos del Circuito de Cartago. Mediante auto del 24 de agosto de 2022, el Juzgado primero Administrativo de Cartago, fue remitido al Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Cartago, en razón al acuerdo No. CSJVAA-22-45 del 18 de agosto de 2022. Mediante auto del 8 de febrero de 2023, el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Cartago remitió el expediente al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Cartago, en razón al acuerdo No. CSJVAA23-4 del 25 de enero de 2023. Expediente digital CJU-4944, “05. AutoRemiteXCompetencia”, pp.1-4; “09. AutoRemiteCartago”, pp. 1-6; “005ConstanciaRedisJ04AdtivoCartago1”, pp. 1-5; y, “16AutoOrdenaRemitir”, pp. 1-2. [6] Expediente digital CJU-4944, “002Auto228FaltaComptRad01202”, pp. 1-10. [7] Expediente digital CJU-4944, “02-CJU-4944 Correo Remisorio”, pp. 1-2.

[8] Expediente digital CJU-4944, “03CJU-4944 Constancia de Reparto”, p. 1. [9] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. [10] Corte Constitucional, Auto 1453 de 2022.