CC - A2824-2023

A2824-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2824/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Ejecución de títulos valores con origen en un contrato estatal

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 2824 de 2023

Referencia: Expediente CJU-4730.

Conflicto de jurisdicciones suscitadoentre la Superintendencia Nacional deSalud y el Juzgado PrimeroAdministrativo de Oralidad de Medellín.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá, D. C., Ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).

En cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, la Sala Plena de la Corte Constitucional, profiere el siguiente:

AUTOI. ANTECEDENTES

1. El 13 de mayo de 2021, la sociedad Alianza Medellín Antioquia S.A.S. (SaviaSalud EPS) presentó una “demanda jurisdiccional” en contra de la E.S.E. Hospitalla Merced de Ciudad Bolívar ante la Superintendencia Nacional de Salud

(Supersalud)[1]. La entidad accionante manifestó que celebró varios contratos deprestación de servicios de salud bajo la modalidad “de cápita en los cuales se pactaron condiciones para el pago de incentivos y el cumplimiento de metas”[2] desde el 2015 hasta el 2018. En razón al incumplimiento parcial de algunosindicadores pactados por parte de la accionada, la EPS actora expidió cuatrofacturas con el fin de hacer el cobro de dineros pagados de forma anticipada porconcepto de cumplimiento “de incentivos, PEDT, partos y novedades de

aseguramiento, los cuales no fueron logrados”[3].

2. Sin embargo, el Hospital accionado realizó “la devolución de las facturas”[4] emitidas por Savia Salud EPS, al parecer, “sin que mediara causal válida o información que soportara el cumplimiento”[5]. La EPS solicitó que se ordene ala parte demandada el pago de las respectivas facturas emitidas por concepto delreintegro “de incentivos, PEDT, partos y novedades de aseguramiento” por la vigencia de los años 2015, 2016, 2017 y 2018[6]. 3. Por medio de auto del 29 de diciembre de 2022, la Superintendencia Delegadapara la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Supersalud rechazó el asunto “por falta de jurisdicción”[7] y envió las diligencias a los juecesadministrativos de Medellín para su reparto. Señaló que la competencia de esedespacho es de “carácter concurrente y su conocimiento compete, tanto al juez

laboral, como a la Superintendencia Nacional de Salud”[8] . Afirmó que lasempresas sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidadpública, por lo que los contratos que aquellas celebren se clasifican comocontratos estatales. Por lo tanto, aseveró que el presente caso le corresponde a lajurisdicción de lo contencioso administrativo. Fundamentó su postura en losartículos 41 de la Ley 1122 de 2007, 6 de la Ley 1949 de 2019 y 104 del Códigode Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA),la Sentencia C-119 de 2008 y los Autos 722 de 2021 y 409 de 2022 de la CorteConstitucional. 4. Repartido nuevamente el proceso, el asunto le correspondió al Juzgado PrimeroAdministrativo de Oralidad de Medellín. Mediante auto del 8 de septiembre de2023, esa autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción, propuso un conflictode competencia negativo y ordenó el envío del expediente a la CorteConstitucional. Advirtió que esa jurisdicción sí conoce de las cuestiones queversen en una relación contractual en donde se encuentra involucrada una entidadestatal, en virtud del artículo 104 del CPACA. No obstante, explicó que “el entede control y vigilancia podrá conocer y fallar en derecho con las facultadespropias de un juez” conforme a la Ley 1949 de 2019. Concluyó que el juezadministrativo “pierde competencia para conocer de este caso específico en tantoque es la Superintendencia Nacional de Salud a la que le facultaron para resolvereste tipo de conflictos como el que hoy se demanda y que normalmente se desatan

en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”[9]. En consecuencia, el 18 deseptiembre de 2023 remitió la causa a este Tribunal para que dirimiera la controversia presentada[10].

5. El 5 de octubre de 2023, el expediente fue remitido por la Secretaría General al despacho del magistrado sustanciador[11].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentancuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintasjurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de suexclusiva incumbencia (positivo).

8. De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que, para que seconfigure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren lospresupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal[13]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriorespresupuestos:

Presupuesto subjetivo La controversia se originó entre autoridades de distintas jurisdicciones que rechazaron expresamente su competencia, a saber: la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad que funcionalmente hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral[14] y el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad de Medellín de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Presupuesto objetivo

funcionalmente hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral[14] y el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad de Medellín de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Presupuesto objetivo

El conflicto objeto de la decisión se fundamenta en la demanda presentada por Savia Salud EPS en contra de la E.S.E. Hospital la Merced de Ciudad Bolívar con el fin de que se reintegren las facturas por concepto de los incentivos, PEDT, partos y novedades de aseguramiento pagadas anticipadamente en virtud de contratos celebrados entre las partes. Presupuesto normativo Las autoridades en colisión manifestaron los fundamentos constitucionales y legales para negar su competencia respecto del proceso referido. Por un lado, la Superintendencia Nacional de Salud afirmó que en el presente caso está involucrada una entidad pública y, por ende, un contrato estatal; y se refirió a los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007, 6 de la Ley 1949 de 2019 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Sentencia C-119 de 2008 y los Autos 722 de 2021 y 409 de 2022 de la Corte Constitucional. Por otro, el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad de Medellín argumentó que esa

jurisdicción pierde competencia para conocer de este caso específico en tanto la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho con las facultades propias de un juez conforme a la Ley 1949 de 2019. La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia decontroversias derivadas de un contrato estatal 9. En el Auto 403 de 2021, la Corte conoció de un conflicto de jurisdiccionessuscitado en el marco del proceso ejecutivo para el cobro de unas facturasaceptadas por una ESE por un contrato de suministro de medicamentos. Alrespecto, advirtió que se trataba de un proceso ejecutivo derivado de un aparenteincumplimiento contractual atribuido a la entidad pública en el marco del contratoestatal que las vinculaba, de conformidad con i) el artículo 104.2 del CPACA, elcual establece que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocerá delos procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los quesea parte una entidad pública” y ii) el artículo 104.6 del CPACA que indica que lareferida jurisdicción también conoce de los procesos “ejecutivos (…) originadosen los contratos celebrados por esas entidades”. 10. La Corte expuso que, cuando se trate de las mismas partes que suscribieron elnegocio jurídico, la jurisdicción competente para dirimir la controversia denaturaleza ejecutiva será la misma que conoce de las demás controversiasderivadas del contrato que le dio origen a la creación o transferencia del

respectivo título-valor[15].

11. En ese contexto, en el Auto 409 de 2022 esta Corporación resolvió unconflicto negativo de jurisdicciones respecto de una demanda promovida por laempresa Savia Salud EPS contra la E.S.E. Hospital San Juan de Dios. En esaocasión, la parte actora pretendió que se librara mandamiento de pago porconcepto de “reintegros de los valores pagados a título de pagos anticipados deincentivos por cumplimiento de metas, en el marco de un contrato de prestaciónde servicios de salud bajo la modalidad de capitación”. La Corte declaró que lacompetencia recaía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo paraconocer el proceso porque concluyó que “la ejecución de las facturas de los pagosde lo no debido se deriva directamente de [una] obligación contractual”. Demanera que, aplicó la regla del Auto 403 de 2021, en concordancia con el

contenido del artículo 104.6 del CPACA[16].

12. A su turno, en el Auto 037 de 2023, este Tribunal conoció un conflictonegativo de jurisdicciones relacionado con una demanda jurisdiccional presentadapor Savia Salud EPS en contra de la E.S.E. Hospital Santa Margarita deCopacabana. La EPS demandante perseguía el pago de algunas facturas emitidas,a título de reintegro, por “incentivos partos, PEDT y novedades deaseguramiento” porque no se cumplieron con las metas pactadas en los contratosde prestación de servicios de salud suscritos entre las partes. La Corte destacóque: i) las partes de la controversia eran dos entidades públicas que suscribieroncontratos estatales; y ii) la demandante pretendía la aceptación y el pago de títulosvalores originados en el marco de un contrato estatal. Por lo tanto, declaró que eljuez administrativo era el competente para pronunciarse sobre la demanda deconformidad con los artículos 104.2 y 104.6 del CPACA. Caso concreto13. De manera preliminar, la Sala estima pertinente descartar la configuración de lacosa juzgada en el caso objeto de estudio. Esta Corporación ha sostenido queexiste cosa juzgada cuando “se presentan identidades procesales como objeto, causa petendi e identidad de partes”[17]. 14. La Superintendencia Nacional de Salud, en una primera oportunidad, rechazópor falta de competencia el conocimiento del asunto, por lo que propuso unconflicto con una autoridad de la jurisdicción ordinaria. Sin embargo, en este casono opera la cosa juzgada comoquiera que no se cumple con una de lascondiciones para tal efecto.

15. Si bien la primera y la segunda se acreditan, la Sala encuentra que no haysimilitud entre las partes del primer conflicto resuelto por la Sala Laboral delTribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia y el allegado a estaCorporación. En aquel entonces, la controversia fue entre la SuperintendenciaNacional de Salud y el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Ciudad Bolívar y, enel presente, versa entre la Supersalud y la jurisdicción contencioso administrativa. 16. En el presente caso, Savia Salud EPS pretende el reintegro de valorescontenidos en cuatro facturas por concepto de dineros pagados anticipadamente ala E.S.E. Hospital la Merced de Ciudad Bolívar. Esto en razón al incumplimientode indicadores pactados en los contratos suscritos por las partes “de incentivos,PEDT, partos y novedades de aseguramiento”. 17. De conformidad con los Autos 403 de 2021 y 037 de 2023, la Corte estableceque el conocimiento del presente asunto le corresponde al Juzgado PrimeroAdministrativo de Oralidad de Medellín, por las razones que pasan a exponerse.

Primero, hay dos entidades públicas, por un lado, Savia Salud EPS[18] y, por otro, el Hospital la Merced de Ciudad Bolívar en calidad de demandada[19].Segundo, hay derechos incorporados en las facturas SV19601, SV19602,SV19603, SV19604 en el marco de contratos estatales de prestación de serviciosen salud. Tercero, las partes de esta controversia son las mismas que suscribierondichos contratos. Por lo tanto, en el presente caso la jurisdicción competente es lade lo contencioso administrativo, por tratarse de controversias derivadas de uncontrato estatal, conforme los artículos 104.2 y 104.6 del CPACA. 18. Regla de decisión: “Cuando (i) se pretenda ejecutar títulos valores originadosen virtud de un contrato estatal y (ii) las partes de la controversia sean las mismasque suscribieron el contrato estatal, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto”[20]. III. DECISIÓNEn mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrandojusticia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre laSuperintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Primero Administrativo deOralidad de Medellín y DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo deOralidad de Medellín es la autoridad competente para conocer del procesoadelantado por el Savia Salud EPS en contra de la E.S.E. Hospital la Merced deCiudad Bolívar

SEGUNDO. REMITIR por intermedio de la Secretaría General, el expedienteCJU-4730 al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad de Medellín para lo desu competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y a laSuperintendencia Nacional de Salud.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] Archivo digital 202130004582.pdf. [2] Ibid. Pág. 2. [3] Debido a que el Hospital accionado no cumplió en su totalidad las metas previstas en los contratos suscritos y “con el fin de proteger ysalvaguardar los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud administrados”, Savia Salud EPS SAS emió las facturas de venta:SV19601, SV19602, SV19603, SV19604 por concepto de reintegro de incenvos partos, PEDT y novedades de aseguramiento. [4] Ibid. [5] Ibid.

[4] Ibid. [5] Ibid. [6] Mediante auto del 16 de sepembre de 2021, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Supersaludrechazó “por falta de competencia” el asunto (Archivo digital 4. auto rechazo y se remite.pdf.). Sostuvo que el presente proceso versa sobre elincumplimiento de metas contractuales entre las partes, por lo que no evidenció una controversia que ese despacho “deba resolver, teniendo encuenta que no existen glosas y/o devolución (…)”. Aseveró que estos casos son conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral. En consecuencia,remió el expediente a los juzgados civiles del circuito de Ciudad Bolívar para su reparto, ya que en dicho municipio “no hay presencia de juzgadoslaborales”. Por su parte, el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Ciudad Bolívar mediante auto del 9 de diciembre de 2021 propuso un conflicto decompetencia porque consideró que carecía de competencia para conocer de la demanda, de conformidad con el arculo 6 de la Ley 1949 de 2019.Por medio de auto del 10 de febrero de 2022, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Anoquia asignó el conocimiento de lademanda presentada a la Superintendencia Nacional de Salud (Archivo digital auto-resuelve conflicto entre la superintendencia salud y juzgadolaboral de ciudad boliva.pdf.). [7] Archivo digital 6. AUTO RECHAZA Y SE REMITE AL COMPETENTE.pdf.

[8] Ibid. [9] Archivo digital 10AutoDeclaraConflictoNegavoDeJurisdiccionRemiteCorteConstucional01 09 2023.pdf. [10] Archivo digital 02CJU-4730 Correo Remisorio.pdf. [11] Archivo digital 03CJU-4730 Constancia de Reparto.pdf. [12] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisostérminos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre lasdisntas jurisdicciones”. [13] Autos 155 de 2019, 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [14] La Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad de la rama ejecuva que, si bien no hace parte de la estructura orgánica de lajurisdicción ordinaria, desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a dicha jurisdicción. Lo anterior deconformidad con las Leyes 1122 de 2007, 1438 de 2011, 1949 de 2019 y la Sentencia C-119 de 2008 de la Corte Constucional. Cuando dichaendad ejerce sus facultades jurisdiccionales desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito y, en consecuencia, quien conoce de losrecursos de apelación interpuestos contra sus sentencias es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial. Estas facultades de laSuperintendencia Nacional de Salud han sido objeto de estudio en el presupuesto subjevo en los Autos 1806 de 2022, 506 de 2022, 1293 de 2023y 2032 de 2023.

[15] En virtud del arculo 784.12 del Código de Comercio: “la autonomía de los derechos incorporados en los tulos-valores no se predica entratándose de las mismas partes que intervinieron en la creación y/o transferencia del tulo (es decir, en la incorporación del derecho en este)”. [16] Adicionalmente, la Corte fundamentó la decisión en que: “(i) la parte demandada, esto es, la E.S.E. Hospital San Juan de Dios, era una endadestatal que aceptó derechos incorporados en tulos valores; (ii) las facturas que se pretendían ejecutar se derivaron de una obligación contenida enun contrato estatal suscrito entre el demandante y el demandado, parcularmente, en un contrato de prestación de servicios de salud bajo lamodalidad de cápita; y (iii) la empresa Savia Salud EPS, quien actuaba como demandante, realizó pagos ancipados de una obligación sujeta a unacondición de lograr ciertas meta que no se cumplieron”. Esta postura ha sido reiterada en los Autos, entre otros, 037 de 2023, 490 de 2023 y 1941de 2023.

[17] Sentencia 027 de 2021. [18] Los estatutos de Savia Salud indican que se trata de una sociedad por acciones simplificada de naturaleza mixta con mayoría de capital público.Disponibles en: https://www.saviasaludeps.com/sitioweb/media/com_downloadmanager/protected/estatutos-constitucion-alianza-medellin-antioquia.pdf [19] Es una empresa social del Estado, de modo que también se constuye como una endad pública. De conformidad con el arculo 194 de la Ley100 de 1994, que indica que “la prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las endades territoriales, se hará a través delas Empresas Sociales del Estado, que constuyen una categoría especial de endad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimoniopropio y autonomía administrava”. [20] Auto 037 de 2023.