CC - A2825-2023

A2825-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2825/23

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2825 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-4738

Conflicto de jurisdicciones entre laSuperintendencia Nacional de Salud y elJuzgado 12 Administrativo Oral del Circuitode Tunja

Magistrada Sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el artículo 241.11de la Constitución, dicta el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones[1]. El 3 de diciembre de 2018, a través del mecanismojurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud, el HospitalFederico Lleras Acosta de Ibagué – Tolima E.S.E. presentó demanda contrala Gobernación de Boyacá. Las pretensiones fueron las siguientes: (i) dirimirel conflicto derivado de la devolución o glosa a la factura n°. KFG11726317;

y (ii) ordenar a la accionada “el levantamiento de la glosa y/[u] objeción”[2],así como el reconocimiento de la obligación contenida en la mencionadafactura.

2. Para fundamentar sus pretensiones, expuso que prestó servicios de salud aalgunos usuarios que ingresaron al servicio de urgencias y estaban activos enla base de datos de la Gobernación de Boyacá. Señaló que emitió la facturan°. KFG11726317 por valor de veintisiete millones setecientos catorce milnovecientos setenta y cinco pesos ($27.714.975). Luego de haber radicado lamencionada factura, la entidad demandada la glosó y la devolvió, entre otrasrazones, porque el paciente atendido no estaba registrado en la base de datos de la población pobre no asegurada de su jurisdicción[3].

3. Decisión de la Superintendencia Nacional de Salud[4]. El 15 de diciembrede 2022, esa autoridad declaró la falta de jurisdicción para conocer delasunto. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgadosadministrativos de Tunja. Con fundamento en los Autos 389 y 785 de 2021,afirmó que el conocimiento de las demandas relacionadas con los recobros deservicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios de Salud (PBS)corresponde a los jueces administrativos y no a la jurisdicción ordinaria, ensu especialidad laboral. Lo anterior, porque a través de este proceso secuestiona “la actuación, manifestación y responsabilidad de una [e]ntidad

[t]erritorial”[5]. Por tal razón, concluyó que el asunto de la referencia escapaa la órbita de su competencia.

4. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[6]. Repartidonuevamente el asunto, la demanda le correspondió al Juzgado 12Administrativo Oral del Circuito de Tunja. El 24 de agosto de 2023, esaautoridad judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso ypropuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Afirmó quela accionante busca el pago de obligaciones derivadas de una factura de ventaoriginada en la prestación de servicios de salud. Sin embargo, tal factura noestá precedida de una relación contractual entre las partes. A su juicio, estoúltimo es una condición necesaria para activar la competencia de lajurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo expuesto, de conformidadcon el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA) y losAutos 703 y 788 de 2021, así como el 177 de 2023.

5. Reparto del asunto en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido el 18 de septiembre de 2023 a la Corte[7]. En reunión virtual del 3 de octubre,la presidenta de la corporación repartió el caso a la magistrada sustanciadora.Aquel fue entregado por la Secretaría General de la Corte a este despacho el día 5 del mismo mes y año[8].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte es competente para resolver el presente conflicto de competenciaentre jurisdicciones. Lo expuesto, de conformidad con el artículo 241.11 de laConstitución.2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

1. Competencia

6. La Corte es competente para resolver el presente conflicto de competenciaentre jurisdicciones. Lo expuesto, de conformidad con el artículo 241.11 de laConstitución.2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia entre la SuperintendenciaNacional de Salud y el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Tunja.Aquella versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada porel Hospital Federico Lleras Acosta de Ibagué – Tolima E.S.E. contra laGobernación de Boyacá. La demanda busca dirimir un conflicto derivado dela devolución o glosa a una factura proveniente del Sistema General deSeguridad Social en Salud. Para adoptar una decisión, en primer lugar, la Salaverificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con lospresupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos dejurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, se referirá a la competenciapara conocer los procesos circunscritos a la devolución o glosas a facturasderivadas del Sistema General de Seguridad Social en Salud (II.4 infra). Porúltimo, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial quedebe asumir el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[9]

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[9]

8. Presupuestos de los conflictos de competencia entre jurisdicciones. Losconflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o másautoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien seaporque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideranque es de su exclusiva incumbencia (positivo)”. La Corte ha sostenido que,para que este tipo de controversias se configuren, es necesario que seacrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo. Cada uno seráexplicado en el siguiente cuadro.

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dosautoridades que administren justicia y formen parte dedistintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto dejurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[10]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento deuna causa de naturaleza judicial, no política oPresupuestos de los conflictos de jurisdicciones administrativa[11]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisiónhayan manifestado expresamente las razones de índoleconstitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].

9. El asunto de la referencia configura un conflicto de competencia entrejurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

9.1. Se cumple el presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dosautoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, laSuperintendencia Nacional de Salud, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[13]. De otro, el Juzgado 12 Administrativo Oral delCircuito de Tunja, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14].

9.2. Se acredita el presupuesto objetivo. Existe una controversia entre ambosdespachos, en relación con cuál es la autoridad competente para conocer lademanda promovida por el Hospital Federico Lleras Acosta de Ibagué –Tolima E.S.E. contra la Gobernación de Boyacá. Tal asunto debe resolversemediante un trámite de naturaleza judicial. 9.3. Se satisface el presupuesto normativo. Ambas autoridades judicialesexpusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecende competencia para conocer del asunto (ver párr. 3 y 4 supra).

4. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud paraconocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas afacturas provenientes del Sistema General de la Seguridad Socialen Salud

4. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud paraconocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas afacturas provenientes del Sistema General de la Seguridad Socialen Salud

10. En el Auto 2032 de 2023[15], la Sala Plena concluyó que laSuperintendencia Nacional de Salud es competente para conocer decontroversias entre entidades que integran el Sistema General de SeguridadSocial en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturascorrespondientes a la prestación de servicios médicos. Para llegar a estapremisa, la Corte recordó que el artículo 116 de la Constitución establece que“[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materiasprecisas a determinadas autoridades administrativas”. El literal f) del artículo41 de la Ley 1122 de 2007 concedió a esa entidad la competencia paraconocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a lasfacturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 11. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando laSuperintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales“desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles delcircuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segundainstancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[16]. 12. De esta manera, para que se active la competencia de la SuperintendenciaNacional de Salud en asuntos relativos a la devolución o glosas a facturasderivadas del Sistema de Salud, es necesario acreditar dos elementos: (i) queel asunto verse sobre devoluciones o glosas, según la definición de

devolución[17] y glosa[18] incluida en el Anexo Técnico n°. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas, contenido en la Resolución3047 de 2008; y (ii) que la controversia se suscite entre dos entidadespertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 13. Regla de decisión: “De conformidad con el artículo 116 de laConstitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, laSuperintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer decontroversias entre entidades que integran el Sistema General de SeguridadSocial en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”[19]. 5. Caso concreto 14. La Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer elcaso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. La SalaPlena considera que la demanda presentada por el Hospital Federico LlerasAcosta de Ibagué – Tolima E.S.E. contra la Gobernación de Boyacá debe serconocida por la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con elliteral f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Tal premisa tiene sustento endos razones.14.1. En primer lugar, de acuerdo con los documentos que integran elexpediente, la controversia versa sobre el trámite de devoluciones y glosas ala factura n°. KFG11726317. La Gobernación de Boyacá glosó y devolvió lamencionada factura porque el paciente atendido no estaba registrado en la base de datos de la población pobre no asegurada de su jurisdicción[20]. Porsu parte, la demandante sostuvo que, para la fecha en que prestó los servicios médicos, el paciente “pertenecía al departamento de Boyacá”[21]. La Sala

encuentra que la inconformidad de la mencionada factura se fundó en lacausal prevista en el código 816 de la Tabla 3 del Anexo Técnico No. 6Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047de 2008, según la cual, “el usuario o el servicio corresponde a otro plan oresponsable”. 14.2. En segundo lugar, la discusión se suscitó entre dos entidades quepertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por un lado, elartículo 155.3 de la Ley 100 de 1993 establece que el Sistema General deSeguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio desalud de carácter público, mixto o privado. Según el artículo 2° del delDecreto No. 1876 de 1994, las Empresas Sociales del Estado – como elHospital Federico Lleras Acosta de Ibagué – Tolima E.S.E. – son lasencargadas de prestar los servicios de salud “como parte integrante delsistema de seguridad social en salud”. Por lo tanto, la Corte considera que laaccionante es una entidad que pertenece al Sistema General de SeguridadSocial en Salud. 14.3. Por otro lado, el literal b) del artículo 155.2 de la Ley 100 de 1993dispone que las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integranel Sistema General de Seguridad Social. En tal sentido, el artículo 43 de laLey 715 de 2001 atribuye a los departamentos competencias en el ámbito dela salud. En particular, son responsables de “[f]inanciar con los recursospropios, si lo considera[n] pertinente, con los recursos asignados porconcepto de participaciones y demás recursos

cedidos, la prestación deservicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a lademanda y los servicios de salud mental”. De modo que la entidad accionadatambién hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente paraconocer el asunto de la referencia. De conformidad con el artículo 104.4 delCPACA, esa jurisdicción conoce únicamente de aquellas controversias de laseguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades dederecho público que administren su régimen de seguridad social[22]. Sinembargo, el asunto de la referencia no versa sobre tal supuesto. 16. A su vez, la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no esaplicable al caso concreto. En esa ocasión, la Sala determinó que elconocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios ytecnologías en salud no incluidos en el PBS corresponde a la jurisdicción delo contencioso administrativo. Lo expuesto, por cuanto a través de estos secuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por laADRES. En este caso, la demandante alega un conflicto de devoluciones yglosas sobre la factura n°. KFG11726317. De manera que tampoco se tratade un asunto relacionado con aquel que la Corte resolvió en aquellaoportunidad. 17. Conclusión. Con fundamento en lo anterior, la Sala dirimirá el presenteconflicto de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de declarar quecorresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer de la demandaformulada por el Hospital Federico Lleras Acosta de Ibagué – Tolima E.S.E.Por lo tanto, ordenará remitir a esa entidad el expediente CJU-4738, para lode su competencia y para que comunique la presente decisión a losinteresados.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitadopor la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 12 Administrativo Oradel Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que la SuperintendenciNacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demandpresentada por el Hospital Federico Lleras Acosta de Ibagué – Tolima E.S.E. encontra de la Gobernación de Boyacá.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedientCJU-4738 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia ypara que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y aJuzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Tunja.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Demanda. En expediente Digital. Documento “3_ED_J20183232EXPEDIEN 1.pdf”, Pág 2 y 7.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Demanda. En expediente Digital. Documento “3_ED_J20183232EXPEDIEN 1.pdf”, Pág 2 y 7. [2] Ib., p. 7. [3] Concepto de devolución y glosas. En expediente Digital. Documento “3_ED_J20183232EXPEDIEN 1.pdf”, p. 4. [4] Auto que rechaza la demanda por fata de jurisdicción y competencia. En expediente digital. Documento “8. J-2018-3232 auto de rechazo 1.pdf”. [5] Ib., p. 14. [6] Auto que rechaza la competencia. En expediente Digital. Documento “005_AUTONOAVOCACONOCIMIENTO_NOAVOCAC.pdf” [7] Expediente Digital. Documento “007_ENVIAEXPEDIENTE_REMITECORTE.pdf”. [8] Expediente Digital. Documento “03CJU-4738 Constancia de Reparto 1.pdf”. [9] Expediente CJU 2893. [10] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el Auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.

[11] Corte Constucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio noestá en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo opolíco, pero no jurisdiccional”. [12] Id. [13] Esta corporación ha sostenido que a pesar de que la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad administrava, estadesarrolla atribuciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.Esto es así porque la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelación interpuestos contra lasdecisiones de esa endad es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial. (...) En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, comosuperiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida endad administrava de su función de decidir en primerainstancia”. Corte Constucional. Sentencia C-191 de 2008. [14] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder

Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgadosciviles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múlple, ylos demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: (…) 3.Juzgados Administravos”. [15] CJU 3745. [16] Corte Constucional. Sentencia C-191 de 2008. [17] Por su parte, la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud,encontrada por la endad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. De acuerdo coneste documento, “las causales de devolución son taxavas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales,servicio elecvo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter elecvo, falta desoportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”. [18] Según ese documento, la glosa “es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación deservicios de salud, encontrada por la endad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte delprestador de servicios de salud”.

[19] Corte Constucional. Auto 2032 de 2023. [20] Concepto de glosa y devolución. En expediente digital. Documento “3_ED_J20183232EXPEDIEN 1.pdf”, p.11. [21] Ib., p. 10. [22] Autos 314, 329, 356, 490 y 594 de 2021 y 371 de 2022. Con base en lo expuesto, la jurisdicción de lo contencioso administravo escompetente, en materia de prestaciones derivadas de la seguridad social, únicamente en aquellos casos en los que: i) está involucrado un empleado público y ii) su régimen es administrado por una persona de derecho público.