CC - A2866-2023

A2866-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2866/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

LogotipoDescripciógenerada áiCORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena

Auto 2866 de 2023

Expediente: CJU-4418.

Conflicto de jurisdiccionessuscitado entre la SalaLaboral del TribunalSuperior del DistritoJudicial de Bogotá y elJuzgado 51 Administrativode la misma ciudad.

Magistrado Ponente: José Fernando ReyesCuartas.Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 13 de octubre de 2015[1], a través de apoderado judicial, María del Carmen Moreno Martínez presentó demanda ordinaria laboral contra elPatrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales – enliquidación (en adelante PARISS) y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. –Fiduagraria SA[2]. La demandante afirmó que suscribiósucesivamente seis contratos estatales de prestación de servicios con el

ISS[3] y precisó que dicha vinculación se dio desde el 13 de noviembre de 2007 hasta el 30 de junio de 2012[4]. Por lo tanto, la actora solicitó declarar que existió un vínculo laboral entre ella y el ISS[5]. Como consecuencia delo anterior, requirió que se le ordenara a la entidad demandada: (i) pagar lasprimas de servicios extralegales, los auxilios de transporte y alimentación,las cesantías, los intereses y una indemnización moratoria; (ii) disponer lanivelación salarial y la indexación de todos los derechos económicos; y, (iii)liquidar cada una de las relaciones laborales, en caso de entenderse como sucesivas[6].

2. El asunto fue repartido al Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá. Esedespacho surtió las etapas procesales previstas en los artículos 77 y 80 delCódigo Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS). El 14 de octubre de 2020[7], dicha autoridad profirió sentencia de primera instancia, en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.Inconforme con tal determinación, la demandante interpuso recurso deapelación y el asunto se remitió al Tribunal Superior del Distrito Judicial deBogotá.

3. El 1° de marzo de 2023[8], la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró, de oficio, la falta de jurisdicción ycompetencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de la demanda.En consecuencia, resolvió “declarar la nulidad de todo lo actuado a partir dela sentencia proferida por la Juez Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá el

14 de octubre de 2020, inclusive”[9] y remitió el proceso a los juzgadosadministrativos de Bogotá.

4. El tribunal estimó que el conocimiento de los asuntos en los que se discutela existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de lasuscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado, lecorresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, confundamento en el numeral 2° del artículo 104 del Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) yen el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional. En concreto, señaló quese aplica la cláusula especial de competencia derivada del artículomencionado, “por cuanto se reclama la existencia de un vínculo laboral conel Estado, presuntamente camuflada en sucesivos contratos de prestación de servicio”[10].

5. Realizado el nuevo reparto, el expediente se envió al Juzgado 51Administrativo de Bogotá, el cual propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones a través del auto del 4 de mayo de 2023[11]. El juez consideró

que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de locontencioso administrativo sólo tiene competencia para conocer de losprocesos relacionados con los vínculos laborales entre los servidorespúblicos y el Estado, cuando el régimen esté administrado por una personade derecho público.

6. Por lo anterior, precisó que, de conformidad con el numeral 1° del artículo2° de la Ley 712 de 2001, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboralresolver los conflictos jurídicos que se susciten directa o indirectamente apartir del contrato de trabajo. Por último, sustentó su decisión en el Auto 441de 2022 de la Corte Constitucional[12], según el cual, la jurisdicciónordinaria conocerá de los asuntos en los que “prima facie sea posibleestablecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial”[13].

7. Finalmente, de conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, elproceso se remitió al despacho del magistrado sustanciador el 5 de octubre de 2023[14].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

8. De conformidad con el artículo 241, numeral 11 de la Constitución, laCorte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Esta Corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto dejurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo ynormativo, los cuales han sido definidos reiteradamente por este Tribunal[15]. En el asunto de la referencia se cumplen los anteriorespresupuestos por las razones que pasan a exponerse.

Presupuestosubjetivo El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 51 Administrativo de Bogotá). Presupuestoobjetivo La controversia corresponde a un proceso judicial promovido por María del Carmen Moreno Martínezcontra el PARISS y Fiduagraria S.A., en el cual se pretende el reconocimiento de la existencia de un vínculo laboral y el pago de prestaciones e indemnizaciones. Las pretensiones se fundamentan en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el ISS. Presupuestonormativo Las autoridades judiciales en conflicto enunciaronfundamentos legales y jurisprudenciales para justificar sufalta de jurisdicción. La Sala Laboral del TribunalSuperior del Distrito Judicial de Bogotá explicó que lajurisdicción de lo contencioso administrativo es lacompetente para conocer de los procesos judiciales quetengan como fin el reconocimiento de una relaciónlaboral, presuntamente encubierta a través de lasuscripción sucesiva de contratos de prestación deservicios con el Estado. Para fundamentar su posición, serefirió al artículo 104 del CPACA y al Auto 492 de 2021.

Por su parte, el Juzgado 51 Administrativo de Bogotáestimó que la jurisdicción ordinaria laboral debíacontinuar con el trámite del proceso. Señaló que, pordisposición del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, losprocesos en los que se pretenda resolver los conflictosjurídicos que surjan directa o indirectamente del contratode trabajo serán de conocimiento de la jurisdicciónordinaria laboral. Se refirió a la competencia de lajurisdicción de lo contencioso administrativo a partir delartículo 104 del CPACA y citó el Auto 441 de 2022 de laCorte Constitucional.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en losprocesos en los que se busca el reconocimiento de una relación laboraloculta en la celebración de contratos estatales de prestación de servicios.Reiteración del Auto 492 de 2021

10. Mediante el Auto 492 de 2021, la Sala Plena de esta Corporacióndeterminó que el conocimiento de las controversias sobre el reconocimientode una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos deprestación de servicios estatales, es competencia de la jurisdicción de locontencioso administrativo. La Corte llegó a esa conclusión, a partir de lainterpretación del artículo 104 del CPACA, el numeral 3 del artículo 32 de laLey 80 de 1993 y la jurisprudencia constitucional. 11. El artículo 104 del CPACA estableció que corresponde al juezcontencioso administrativo conocer, entre otras, de las controversiasoriginadas en “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos alderecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas,o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En igual sentido,de los asuntos laborales “relativos a la relación legal y reglamentaria entre

los servidores públicos y el Estado”[16]. Además, el artículo 105 de esamisma normativa excluyó la competencia de la jurisdicción de locontencioso administrativo de los conflictos laborales “surgidos entre lasentidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

12. Por su parte, el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 dispusoque se entienden como contratos de prestación de servicios “los que celebrenlas entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con laadministración o funcionamiento de la entidad, (…) cuando dichasactividades no puedan realizarse con personal de planta o requieranconocimientos especializados”.

13. Ahora bien, el Juzgado 51 Administrativo del Circuito de Bogotáfundamentó su falta de jurisdicción en el Auto 441 de 2022. De acuerdo conesa providencia, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral “es lacompetente para conocer las demandas en las que se solicita declarar laexistencia de una relación laboral con una ESE donde concurren empleadospúblicos y trabajadores oficiales, siempre que prima facie sea posibleestablecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de

un trabajador oficial”[17]. Sin embargo, en este asunto en particular esa reglano resulta aplicable por las siguientes razones: (i) la entidad demandada noes una Empresa Social del Estado. Además, el ISS tenía la naturaleza deEmpresa Industrial y Comercial del Estado; y (ii) en esa ocasión, losfundamentos de la demanda no se referían a la suscripción de sucesivoscontratos estatales de prestación de servicios. 14. Por lo anterior, la regla aplicable es la contenida en el Auto 492 de 2021.En esta decisión, la Corte Constitucional definió con claridad los criteriosque fundamentan la competencia del juez contencioso administrativo, en lascontroversias sobre relaciones laborales presuntamente encubiertas a travésde la celebración sucesiva de contratos de prestación de servicios estatales.Aquellos conflictos se distinguen de los que surgen cuando existe certezaacerca de la existencia de una relación de trabajo y “se diferenciannotoriamente del tipo de controversias en las que se debate la existencia dedicho vínculo”.

15. En suma, la Sala Plena concluye que, en virtud de los artículos 104 delCPACA y el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, a lajurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer deaquellos conflictos originados en la existencia de relaciones laborales,presuntamente encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios.

Caso concreto

16. María del Carmen Moreno Martínez promovió demanda ordinaria laboral contra el PARISS y Fiduagraria S.A con el fin de que se declarara la existencia de una relación laboral y se le reconociera el pago de todas las acreencias laborales respectivas. Esto, debido a que, entre el 2007 y el 2012, suscribió de forma sucesiva seis contratos estatales de prestación de servicios con el ISS.

17. El asunto de la referencia debe ser asignado al Juzgado 51 Administrativo

acreencias laborales respectivas. Esto, debido a que, entre el 2007 y el 2012, suscribió de forma sucesiva seis contratos estatales de prestación de servicios con el ISS.

17. El asunto de la referencia debe ser asignado al Juzgado 51 Administrativo de Bogotá, en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones expuestas por la Corte en el Auto 492 de 2021 y con fundamento en los artículos 104 del CPACA y 32 de la Ley 80 de 1993.

18. En efecto, aunque la parte demandada es un patrimonio autónomo[18], los contratos de prestación de servicios que originan la controversia fueron suscritos, según la demandante, con el ISS. Esta última institución tenía la naturaleza de Empresa Industrial y Comercial del Estado, con anterioridad a su liquidación. Por lo tanto, la Sala encuentra que, en principio y únicamente para efectos de definir la jurisdicción competente, se trata de contratos estatales porque fueron suscritos por una entidad pública[19], conforme al parágrafo del artículo 104 del CPACA[20].

19. Así las cosas, la Corte remitirá el expediente CJU-4418 al Juzgado 51

Administrativo de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, a la Sala Laboral del Tribunal Superiordel Distrito Judicial de Bogotá y al Juzgado 22 Laboral del Circuito de esa misma ciudad.

Regla de decisión: “(…) la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”[21].

III. DECISIÓN

determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”[21].

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre lajurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinarialaboral, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 51 Administrativo deBogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentadapor María del Carmen Moreno Martínez contra el Patrimonio Autónomo deRemanentes del Instituto de Seguros Sociales – en liquidación y FiduagrariaSA.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4418 al Juzgado 51 Administrativode Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presentedecisión a los interesados dentro del trámite judicial, al Tribunal Superior delDistrito Judicial de Bogotá y al Juzgado 22 Laboral del Circuito de esamisma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

PresidentaNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

MagistradoPAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MagistradoPAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital, archivo “01ExpedienteDigitalizado.pdf”. Folio 1. [2] El proceso ordinario laboral fue idenficado con el radicado 11001-31-05-022-2015-00861-00. [3] La demandante interpuso la demanda en contra del ISS, con el propósito de que se reconociera que entre ella y la endad exisó uncontrato laboral. Lo anterior, teniendo en cuenta que prestó los servicios en el ISS para el momento en el cual no se había liquidado. [4] Expediente digital, archivo “01ExpedienteDigitalizado.pdf”. Folio 430. [5] Expediente digital, archivo “01ExpedienteDigitalizado.pdf”. Folio 12. La actora solicitó que “[s]e declare que entre el INSTITUTO DEL SEGURO SOCIAL - Hoy En Liquidación, representado legalmente por la señora SILVIA HELENA RAMIREZ SAAVEDRA o quien haga sus veces, yyo MARIA DEL CARMEN MORENO MARTINEZ, exisó un contrato de trabajo desde el 13 de Noviembre de 2007 y hasta el 30 de Junio de2012”. [6] Según el expediente del proceso ordinario, la demandante aduce que suscribió seis contratos de prestación de servicios con el Instutode Seguros Sociales para ejercer el cargo de Técnico Administravo Grado 18. Así mismo, afirmó que aquella cumplía horario, seguía elreglamento del ISS y se encontraba subordinada a las órdenes del director del Departamento Nacional de Conciliación de ese instuto.

Expediente digital, archivo “01ExpedienteDigitalizado.pdf”. [7] Expediente digital, archivos “06Audiencia20201022.mp4” y “07ActaAudiencia.pdf”. [8] Expediente digital, archivo “03AutoInterlocutorio.pdf”. [9] Ibidem. Folio 5. [10] Ibidem. Folio 4. [11] Expediente digital, archivo “04AutoIntNo218ConflictoNegavo.pdf”. [12] En dicha providencia, se estableció como como regla de decisión que “[d]e conformidad con el arculo 105.4 del CPACA, enconcordancia con los arculos 2 del CPTSS y 15 del CGP, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocerlas demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una ESE donde concurren empleados públicos ytrabajadores oficiales, siempre que prima facie sea posible establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial”. [13] Auto 441 de 2022. [14] Expediente digital, archivo “03CJU-4418 Constancia de Reparto.pdf”. [15] Auto 155 de 2019. Respecto al presupuesto subjevo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de laspartes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al presupuesto objevo, no exisrá conflicto cuando:(a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una

causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la Constución). Finalmente, sobre el presupuestonormavo, se enende que no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales,alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamenteen argumentos de mera conveniencia. [16] Numeral 4, arculo 104 del CPACA. [17] Auto 441 de 2022. [18] Decreto 2013 de 2012 “(…) el Instuto Colombiano de Seguros Sociales, fue creado mediante el arculo 8° de la Ley 90 de 1946, comoun establecimiento público, con autonomía administrava, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales, denominándose Instuto Colombiano de Seguros Sociales”.Decreto 2013 de 2012 “(…) el Instuto de Seguros Sociales fue reestructurado mediante el Decreto número 2148 de 1992, cambiando sunaturaleza jurídica de Establecimiento Público a Empresa Industrial y Comercial del Estado, endad descentralizada de la Rama Ejecuva

del orden nacional vinculada al Ministerio de Trabajo de Trabajo y Seguridad Social; que mediante Decreto-ley 4107 de 2011 se establecióque el ISS es una endad vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social”. [19] El parágrafo del arculo 104 del CPACA establece que “Para los solos efectos de este Código, se enende por endad pública todoórgano, organismo o endad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga unaparcipación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o parcipación estatal igual o superior al 50%.” [20] Esa úlma prevé que “son contratos de prestación de servicios los que celebren las endades estatales para desarrollar acvidades relacionadas con la administración o funcionamiento de la endad”. [21] Auto 492 de 2021.