CC - A2893-2023

A2893-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2893/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 2893 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3897

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoPrimero Laboral del Circuito de Tunja, Boyacá,y el Juzgado Doce Administrativo del CircuitoJudicial de la misma ciudad

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 13 de septiembre de 2021[1], Anderson Esteban Samudio Caballero(en adelante, el demandante), a través de apoderado judicial, presentó demandaordinaria laboral en contra del Departamento de Boyacá, (en adelante, eldemandado o el departamento). Esto, con el fin de lograr el reconocimiento deuna relación laboral entre las partes, así como el consecuente pago de lasacreencias laborales adeudadas y/o derivadas de la misma. Así, solicitó que secondene al demandado al pago de cesantías, intereses de las cesantías, sanciónmoratoria por la no consignación de cesantías, primas de servicios, vacacionesno disfrutadas, seguridad social, sanción por falta de pago y demás derechos

que resulten probados[2].

2. El demandante señaló que entre las partes existió una relación laboral que “inició el día 19 de enero de 2018 y terminó el 18 de junio de 2018”[3].Explicó que “celebró con la [gobernación] el contrato de prestación de servicios N° CD-GB-135 DE 2018”[4] y que “laboraba en una jornada diariade 7:00 a.m. 12.00 y de 1:00 a 6:00 p.m. de lunes a viernes, y condisponibilidad para trabajar en otros horarios y días por la naturaleza de la labor contratada”[5]. Indicó que presentó reclamación administrativa ante eldemandado, a través de la cual solicitó el pago de “[p]restaciones sociales,compensación de vacaciones, dotación de vestido y calzado de labor, auxilio detransporte, indemnización moratoria, sanción por no consignación de cesantías,reintegro de porcentaje de cotizaciones a seguridad social en salud y pensión, y demás acreencias laborales adeudadas a la fecha”[6]. Sin embargo, dichareclamación fue respondida de manera desfavorable por el demandado.

3. El 28 de octubre de 2022[7], el Juzgado Primero Laboral del Circuito deTunja, Boyacá, admitió la demanda. Posteriormente, el demandado alegó lafalta de competencia del juzgado[8]. Mediante auto del 1 de diciembre de

2022[9] y atendiendo a la solicitud del demandado, el juez (i) declaró la falta dejurisdicción y (ii) ordenó remitir el proceso a los jueces administrativos. Comofundamento de su decisión, citó el Auto 492 de 2021 de la CorteConstitucional, y manifestó que “no corresponde a la jurisdicción laboral elconocimiento de las causas donde se controvierta el reconocimiento del vínculolaboral y el pago de acreencias derivadas de contratos de prestación de servicios con el Estado”[10].

4. Por reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja, Boyacá. Mediante auto del 23 de febrero de 2023[11], esedespacho resolvió (i) declarar la falta de competencia; (ii) proponer conflictonegativo de competencia, y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucionalpara que lo dirimiera. El juez argumentó que “al alterarse la competencia enatención a un cambio de posición jurídica por parte de la Corte Constitucional,que es posterior a la presentación de la demanda y por la cual se declara la faltade jurisdicción, además de vulnerar [los] principio[s] de confianza legítima [y]seguridad jurídica, lesiona otras garantías constitucionales […] como el debidoproceso y el derecho de defensa, […] y genera una carga excesiva para la partedemandante, ya que el hecho de que se avoque conocimiento en estajurisdicción de dicha demanda laboral conlleva una serie de consecuencias negativas para el demandante”[12]. El juez apoyó su decisión en los artículos104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosoadministrativo (en adelante, CPACA) y 2 del Código Procesal del Trabajo y laSeguridad Social (en adelante CPTSS).

5. En sesión de 25 de julio de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[13].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el JuzgadoPrimero Laboral del Circuito de Tunja, Boyacá, y el Juzgado DoceAdministrativo del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre lacompetencia para conocer del proceso ordinario laboral de Anderson EstebanSamudio Caballero en contra del Departamento de Boyacá. A dichos efectos, laSala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridadesjudiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de losconflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse elcumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia paraconocer y decidir sobre las demandas instauradas en razón de presuntasrelaciones laborales encubiertas por la sucesiva suscripción de contratos deprestación de servicios con el Estado (II.4 infra). Por último, resolverá elconflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad que debe asumir ocontinuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto dejurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, esnecesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[16].

2. Presupuesto objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].3. Presupuesto normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.Esto es así por las siguientes razones: (i) Se cumple el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridadesjudiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Doce Administrativodel Circuito de Tunja, Boyacá, que integra la jurisdicción de locontencioso administrativo, y (b) el Juzgado Primero Laboral delCircuito de Tunja, Boyacá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[19].

(ii) Se satisface el presupuesto objetivo, por cuanto la Sala constata laexistencia de una controversia respecto del conocimiento de un procesopara el reconocimiento de una relación laboral, el cual debe resolverse enun trámite de naturaleza judicial.

ordinaria[19].

(ii) Se satisface el presupuesto objetivo, por cuanto la Sala constata laexistencia de una controversia respecto del conocimiento de un procesopara el reconocimiento de una relación laboral, el cual debe resolverse enun trámite de naturaleza judicial.

(iii) Se cumple el presupuesto normativo, debido a que las autoridadesjudiciales enfrentadas expusieron las razones legales y jurisprudencialespor las cuales consideran que carecen de competencia para conocer delasunto (párrs. 3 y 4).

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictos originadosen presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertas encontratos de prestación de servicios. Reiteración del Auto 492 de 2021

10. En el Auto 492 de 2021[20], la Sala Plena concluyó que la jurisdicciónde lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir defondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relaciónlaboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción decontratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones.Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestaciónde servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión,conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y alnumeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de locontencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte lavalidez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó laexistencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones yacreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si seconfiguró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos deprestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de laentidad pública”. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico yfuncional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que “se trata deevaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de[y] ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte,este análisis “constituye un examen de fondo de la controversia”. 11.

Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicciónde lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir unproceso promovido para determinar la existencia de una relación laboralpresuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos deprestación de servicios con el Estado. 5. Caso concreto 12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto, por cuanto eldemandante (i) afirma haber prestado sus servicios por medio de contratos deprestación de servicios suscritos con la entidad demandada; afirmación que fuecorroborada por el Departamento de Boyacá en escrito de respuesta a solicitud

del demandante[21]. Y (ii) pretende el reconocimiento de una relación laboralcon la misma, presuntamente encubierta en los referidos contratos. Por tanto,(iii) el objeto de la controversia sub examine es determinar si se configuró larelación laboral alegada por el demandante, por medio de contratos deprestación de servicios, lo que implica un “juicio sobre la actuación de laentidad pública” demandada. 13. Consideraciones especiales en relación con los argumentos expuestospor la autoridad judicial de lo contencioso administrativo. Con el fin deatender a los argumentos presentados por el juez Doce Administrativo del Circuito de Tunja para rechazar su competencia, la Sala reitera[22] que elacceso a la administración de justicia es un derecho fundamental que, a su vez, asegura la eficacia de las demás garantías iusfundamentales[23]. En atención asu importancia, la jurisprudencia ha señalado que su ejercicio requiere protegerla confianza legítima de las personas en el Estado como administrador dejusticia. Aquella no solo se garantiza con la publicidad de la ley y el respeto delprincipio de legalidad, sino que involucra la protección de “las expectativaslegítimas de las personas de que la interpretación y aplicación de la ley porparte de los jueces va a ser razonable, consistente y uniforme”[24]. En virtudde lo expuesto, esta Corporación ha explicado que las decisiones de las AltasCortes juegan un rol fundamental en el respeto de la confianza legítima, porquela vinculatoriedad de las reglas jurisprudenciales establecidas en el precedentepermite asegurar que los preceptos normativos sean aplicados de manerauniforme a casos similares. Por esa razón, el precedente jurisprudencial debe

atenderse de forma general e inmediata en sentido horizontal y vertical[25]. 14. Con todo, la jurisprudencia ha indicado que la obligatoriedad delprecedente no puede desconocer el principio de igualdad material. En concreto,ha precisado que sus variaciones pueden afectar las reglas aplicables adeterminados casos que están en curso, incluso, pueden impactar actuaciones procesales que iniciaron cuando regía el precedente anterior[26]. Por esa razón,su aplicación inmediata, sin atender a las particularidades de cada casoconcreto, podría vulnerar ciertos derechos fundamentales. En consecuencia,“resulta enteramente razonable que el juez de conocimiento considere lascircunstancias de cada caso a efectos de cumplir con su deber de aplicar lajurisprudencia vigente para que no se afecten los derechos fundamentales de los sujetos procesales”[27]. 15. En materia de conflictos entre jurisdicciones, esta Corporación haconsiderado que, en virtud de lo expuesto, las autoridades judiciales tienen eldeber de analizar las circunstancias de cada caso concreto a la hora de aplicar laregla jurisprudencial que corresponda. En concreto, les corresponde “i)verificar si la aplicación de la nueva regla sacrifica intensamente las garantíasprocesales y/o sustanciales; ii) valorar los parámetros vigentes de formacompatible con los principios constitucionales y iii) adoptar medidas y/omecanismos que procuren salvaguardar el derecho de acceso a laadministración de justicia de los sujetos procesales y de los potencialesaccionantes, especialmente de aquellos que obraron con la confianza legítimadel cumplimiento de reglas jurisprudenciales que fueron modificadas y querequieren de un lapso de tiempo para adaptarse a las nuevas reglas jurisprudenciales”[28]. De manera que, ante las dificultades que puedan surgir

de la aplicación del precedente, los jueces deben adoptar las medidas necesariaspara garantizar que su implementación no genere consecuencias adversas paralas personas involucradas en cada asunto, más no dejar de aplicar las reglasjurisprudenciales vigentes. 16. En el caso concreto, el juez advirtió que la aplicación del precedente alcaso concreto puede sacrificar las garantías del demandante, en la medida enque al asumir el conocimiento del proceso puede generarse un posible rechazode la demanda. En todo caso, la regla jurisprudencial aplicable al caso concretopretende garantizar que las partes involucradas disfruten plenamente de suderecho a que la controversia sea conocida por el juez natural de la misma. Enconsecuencia, la Sala hace un llamado a la autoridad competente para queadopte las medidas que considere idóneas para garantizar que el demandantepueda disfrutar de su derecho de acceso a la administración de justicia ensentido material, entre ellas, acoger una interpretación armónica de las normasprevistas para conocer demandas ante la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo relacionadas con asuntos laborales que resulten favorables a lasgarantías iusfundamentales de las partes del proceso. Lo expuesto, de ningunamanera implica la creación de reglas de transición, ni la extensión de lasprevistas en el Auto 1942 de 2023 a estos asuntos. 17. Así, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-3897 al Juzgado DoceAdministrativo del Circuito de Tunja, Boyacá, para lo de su competencia, quienpodrá adoptar las

medidas a las que haya lugar para garantizar que las partespuedan disfrutar de su derecho de acceso a la administración de justicia endebida forma. Lo expuesto, en la medida en que, tal y como lo ha reconocido lajurisprudencia de esta Corporación, “resulta enteramente razonable que el juezde conocimiento considere las circunstancias de cada caso a efectos de cumplircon su deber de aplicar la jurisprudencia vigente para que no se afecten los

derechos fundamentales de los sujetos procesales”[29], y para que comuniquela presente decisión.

II. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado PrimeroLaboral del Circuito de Tunja, Boyacá, y el Juzgado Doce Administrativo delCircuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el JuzgadoDoce Administrativo del Circuito de Tunja, Boyacá, es la autoridad competentepara conocer la demanda instaurada por Anderson Esteban Samudio Caballeroen contra del Departamento de Boyacá.Segundo. REMITIR el expediente CJU-3897 al Juzgado Doce Administrativodel Circuito de Tunja, Boyacá para lo de su competencia y para que comuniquela presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado PrimeroLaboral del Circuito de la misma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con excusa

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

MagistradoALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] Expediente digital. 01Demanda.pdf [2] Ib., pp. 4 - 5. [3] Expediente digital. 01Demanda.pdf, p. 1. [4] Ib. [5] Ib., p. 3. [6] Expediente digital. 03ReclamacionAdministrava.pdf [7] Expediente digital. 09AdmiteDemanda.pdf [8] Expediente digital. 22Solicita Cambio Jurisdiccion.pdf [9] Expediente digital. 25AutoDeclaraFaltaJurisdiccionRemiteJuzgadosAdministravos.pdf [10] Ib., p. 1. [11] Expediente digital.4_150013333012202300034001AUTONOAVOCACNOAVOCAC20230223091759.pdf [12] Expediente digital.4_150013333012202300034001AUTONOAVOCACNOAVOCAC20230223091759.pdf, p. 7. Respecto de las consecuenciasque enfrentaría el demandante el despacho manifestó que “chocan con el principio de celeridad, así como con el derecho a una eficienteadministración de juscia, al generar un retroceso y una situación de incerdumbre frente al devenir del proceso, puesto que el libelo tal comofue planteado no puede ser tramitado conforme al procedimiento de lo contencioso administravo, sino deberá adecuarse, esto es, atender y

cumplir todos los requisitos contenidos en los arculos 161, 162, 163 y 166 del CPACA, entre ellos, lo concerniente a los requisitos previos parademandar, la caducidad, la conciliación prejudicial, etc., pues de lo contrario ineludiblemente dará lugar al rechazo de la demanda”. [13] A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 28 de juliode 2023. [14] Corte Constucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [15] Corte Constucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [16] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [17] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite denaturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, porejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116de la CP”. Corte Constucional, auto 041 de 2021. [18] Ib.

[18] Ib. [19] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Públicoestá constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados Laborales; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: (…) 3. Juzgados Administravos”. [20] CJU-317, reiterado, entre otros, en el Auto 676 de 2021 (CJU-300). La Corte Constucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre unjuzgado administravo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento delderecho instaurada por el demandante, en contra de una endad territorial, con la finalidad de que “se declare la nulidad del actoadministravo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las

acreencias laborales reclamadas”. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de disntos “contratos de orden de prestación deservicios”.[21] Expediente digital. 04RespuestaReclamacionAdministrava.pdf., p. 1 – 2. La Gobernación de Boyacá respondió: “[n]o es posible que elDepartamento de Boyacá haga el reconocimiento y pago a favor del señor ANDERSON ESTEBAN SAMUDIO CABALLERO, de acreencias laboralesy prestacionales consistentes en: Prestaciones sociales, compensación de vacaciones, dotación de vesdo y calzado de labor, auxilio de transporte, indemnización moratoria, sanción por no consignación de cesanas, reintegro de porcentaje de cozaciones a seguridad social ensalud y pensión, y demás acreencias laborales adeudadas a la fecha; se le indica que no hay lugar a ello, toda vez que las condicionescontractuales pactadas entre el pecionario y la endad, fueron claras en establecer que se trataba de una prestación de servicios que nogeneraban relación laboral y que se encuentran reguladas en la ley 80 de 1993 y 1150 de 2007, dentro del marco establecido por las condiciones orgánicas de la endad y por un objeto contractual, según el cual se requirió contratar los servicios de personal de apoyo, conconocimientos técnicos específicos y de manera temporal, tal como lo autoriza la Ley”. [22] Corte Constucional, Auto 2780de 2023 (CJU-3639) y Auto 2776 de 2023 (CJU-3538). [23] Cfr., Corte Constucional, Sentencias T-268 de 1996, C-836 de 2001 y SU-282 de 2019.

[24] Corte Constucional. Sentencia C-836 de 2001. [25] Cfr., Corte Constucional, Sentencia SU-406 de 2016. [26] Ib. [27] Ib. [28] Cfr., Corte Constucional, Auto 1942 de 2023. [29] Cfr., Corte Constucional, Sentencia SU-406 de 2016.