CC - A2905-2023

A2905-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2905/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2905 de 2023

Referencia: Expediente CJU-4491.

Conflicto de competencia entrejurisdicciones suscitado por el Juzgado 15Administrativo Oral de Barranquilla, y elJuzgado 09 Laboral del mismo Circuito.

Magistrada sustanciadora: Cristina Pardo Schlesinger

Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribucionesconstitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley2591 de 1991, ha proferido el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 08 de abril de 2022 Javier Jiménez Márquez presentó una demandaen ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[1]. Mediante ella pretende que: “se declare la nulidad de un oficio del 24 de marzo de 2021, por el cual la Alcaldía municipal de Usiacurí – Atlántico le manifestó que denegaría una solicitud suya”[2]. Conforme lademanda, el señor Jiménez Márquez le habría solicitado a la administraciónque: “reconociera que entre ambos medió un contrato de trabajo verbal, y

que le pagara unas acreencias laborales insolutas”[3]. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de esas acreencias[4]. El demandante sostiene que durante la vigencia del contrato él prestópersonalmente el servicio de celaduría en el cementerio municipal. Estevínculo se habría extendido desde el 17 de agosto de 2018 hasta el 17 de julio de 2020[5].

2. El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado 15 administrativo oral de Barranquilla[6] (en adelante, “el Juzgado administrativo”). Mediante auto del 28 de junio de 2022 esa autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción[7]. Explicó que “dado que lapretensión principal del actor se basa en el reconocimiento del contratoverbal de trabajo, a fin de que le sean reconocidas y pagadas lasprestaciones sociales dejadas de percibir, es claro que el conocimiento deeste proceso radica en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral” (en adelante, “JOL”)[8]. Señaló que el CPTSS le atribuye a la JOL elconocimiento de “los conflictos jurídicos que se originen directa oindirectamente en el contrato de trabajo”[9]posición recogida en el Auto 264de 2021 de la Corte Constitucional.

3. En consecuencia, envió el expediente a reparto entre los jueces laborales del Circuito de Barranquilla el 15 de septiembre de 2022[10]. Suconocimiento le correspondió al Juzgado 09 Laboral de ese Circuito (enadelante, “el juzgado laboral”). Mediante auto del 27 de abril de 2023

también rechazó su competencia[11]. En síntesis, expuso que –tal y comohabían sido enunciadas en la demanda– las funciones que el demandantehabría desempeñado como celador del cementerio municipal (vigilancia, aseo, atención al público, exhumación de cuerpos, entre otras[12]), no se adecuaban a las propias de un trabajador oficial, a saber: “construcción y mantenimiento de obras públicas”[13]. Añadió que la Corte resolvió unconflicto interjurisdiccional similar mediante el Auto 1362 de 2022; y queatribuyó el conocimiento de ese asunto a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (o “JCA”).

4. El juzgado aboral remitió el expediente a la Corte Constitucional deColombia, para que dirimiera el conflicto de competencia entre la JCA y laJOL. Fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 26 de julio de 2023;repartido a la magistrada sustanciadora el 03 de octubre siguiente; yentregado a su despacho el 05 de octubre de 2023.

II. CONSIDERACIONES

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos decompetencia que ocurran entre jurisdicciones

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].Presupuestos para la configuración de un conflicto de competenciasentre jurisdicciones

6. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que seconfigure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[15]. De esta

6. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que seconfigure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[15]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que lacontroversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administrenjusticia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivose refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial[16], y el presupuesto normativo es aquél según el cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razonesde índole constitucional o legal por las cuales consideran que soncompetentes o no para conocer del asunto concreto.

7. Sobre el conflicto negativo de jurisdicciones, la Corte ha dicho que sepresenta cuando “dos o más autoridades que administran justicia ypertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un asunto (…) porque estiman que a ninguna le corresponde”[17].

8. Con todo, la Sala Plena encuentra que en el asunto de la referencia sereúnen los tres presupuestos que configuran un conflicto de esa naturaleza,como pasa a explicarse.

a. El presupuesto subjetivo está acreditado. En efecto, las autoridadesque rehúsan asumir el conocimiento de la demanda de Javier JiménezMárquez en contra de la Alcaldía municipal de Usiacurí son dosautoridades que administran justicia dentro de distintas jurisdicciones.El Juzgado 15 administrativo del Circuito de Barranquilla integra lajurisdicción de lo contencioso-administrativo. Mientras que el Juzgado09 laboral del Circuito de Barranquilla integra la jurisdicción ordinaria.

b. El presupuesto objetivo está acreditado. Esto se debe a que se constatóla existencia de una demanda de nulidad y restablecimiento delderecho que presentó Javier Jiménez Márquez en contra de la Alcaldíamunicipal de Usiacurí.c. El presupuesto normativo está acreditado. Como se mencionó en losantecedentes, el Juzgado administrativo manifestó, expresamente, losmotivos de índole legal y jurisprudencial que le impedían asumir elconocimiento de esta demanda a la JCA (cfr. antecedente 2). Por suparte, el Juzgado laboral hizo lo propio, aduciendo, entre otras, razonesde índole jurisprudencial (cfr., antecedente 3).

9. Así pues, verificada la configuración de un conflicto negativo decompetencia entre jurisdicciones, la Sala Plena de la Corte Constitucionalprocede a dirimir el mismo.

Competencia de la JOL y de la JCA para conocer de asuntos de carácterlaboral en los que está involucrada la administración. Reiteración de jurisprudencia[18]

10. La JCA es una jurisdicción de excepción que solamente conoce de losasuntos que le ha atribuido expresamente la Ley. El artículo 104 delC.P.A.C.A recoge algunos, entre los que se incluyen “[l]os relativos a larelación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado (…)”[19]. Adicionalmente, el artículo 155.2 de ese cuerpo normativo señala que la JCA conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derechode carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cualesse controviertan actos administrativos de cualquier autoridad (…)”. Estasalvedad (“que no provengan de un contrato de trabajo”) se debe a que “[l]osconflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus

trabajadores oficiales”[20] están excluidos del conocimiento de la JCA.

11. Por otra parte, la JOL debe asumir el conocimiento de “los conflictosjurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”[21]. Entonces, toda controversia que surja en el marco de un contrato de esa naturaleza debe ser dirimida por la especialidad laboral de lajurisdicción ordinaria, independientemente de que uno de los extremos dellitigio esté conformado por una entidad pública. Lo único que exige la Ley eneste evento para que el demandante pueda convocar a la administración acomparecer a la JOL es que haya agotado la reclamación administrativa de laque trata el artículo 6º del CPTSS. Pero nada impide que los jueces ordinarioslaborales juzguen a la administración cuando sea llamada a juicio ante ellos,para dirimir una controversia derivada del contrato de trabajo.

12. El problema en estos casos radica en definir si una controversia decarácter laboral tiene su origen en un contrato de trabajo celebrado por laadministración, o en una relación legal y reglamentaria que vincula a un empleado público con el Estado. Por medio del Auto 1360 de 2022[22] laCorte Constitucional resolvió un conflicto negativo de competencia entrejurisdicciones que tenía por objeto definir qué autoridad debía conocer “lademanda ordinaria laboral promovida por la señora […] en contra de laNación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y la Estación dePolicía […], a través de la cual busca[ba] que se declar[ara] la existencia deun contrato de trabajo verbal entre ella y las demandadas y, en consecuencia,se le recono[cieran] los salarios y las prestaciones sociales dejadas depercibir, además de las respectivas indemnizaciones por la falta de pago”.

13. En esa oportunidad la Sala recordó que, en términos generales, “a lajurisdicción de lo contencioso administrativo corresponden los asuntos decarácter laboral que puedan surgir entre los empleados públicos y el Estado,es decir que la relación existente entre estos tenga un origen legal yreglamentario. Mientras que a la jurisdicción ordinaria laboral lecorresponderán las causas jurídicas originadas ‘directa o indirectamente en elcontrato de trabajo’, con independencia de que el empleador sea unparticular o una entidad pública”. Precisó que “para que se active lacompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en unacontroversia de esta naturaleza se requiere la concurrencia de dos criterios, asaber: el orgánico y el funcional, esto es, ‘la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica"'[23].

14. El criterio orgánico consiste en un primer elemento de juicio paraatribuir el conocimiento de un litigio a la JCA o a la JOL. Supone que el juezdel conflicto revise si la entidad demandada (para la cual el demandante dicehaber trabajado) es de naturaleza pública o privada. Si la supuestaempleadora se trata de una institución privada, el juez del conflicto no podráatribuir el conocimiento del asunto a la JCA, porque la relación laboral de losparticulares entre sí no es de índole legal y reglamentaria, sino contractual.Por el contrario, si la demandada es una entidad pública, el juez del conflictodeberá atribuir el conocimiento del asunto a la JOL o a la JCA, dependiendodel resultado de la valoración del criterio funcional.

15. El criterio funcional consiste en un segundo elemento de juicio paraatribuir el conocimiento de un litigio a la JCA o a la JOL. Si el demandantedice haber trabajado para una entidad pública, el juez del conflicto deberevisar cuál era la actividad que aquel habría desempeñado para laadministración y evaluar si, según la regla de vinculación a la entidaddemandada, debía vincularse a un empleado público o a un trabajador oficialpara desempeñar esa función. Si la regla exige contratar a un trabajador oficial, la JCA no será competente para conocer de la controversia[24]. Si,por el contrario, la regla de vinculación señala que es necesario vincular a unempleado público para desempeñar esas funciones, la JCA deberá asumir elconocimiento de la controversia, porque ella está para conocer de losprocesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado (…)”[25].

16. Sin embargo, la Corte Constitucional ha advertido que hay casos enlos que “no hay elementos suficientes que determinen con claridad lanaturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre enalgunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-”[26]. La Corte ha establecido que en esoscasos específicos debe acudirse a la regla general de vinculación de laentidad correspondiente “para vislumbrar razonablemente sobre cuál

jurisdicción recae la competencia del asunto”[27] [énfasis fuera de texto].

17. En el Auto 1360 de 2022 la Corte definió que, por regla general, la“Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente paraconocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de unarelación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculaciónsea la de empleado público”, siempre y cuando “no sea posible establecer,prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean deaquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales”[28]. La Sala siguió este mismo planteamiento en elAuto 1572 de 2022.18. En lo que toca a la Jurisdicción competente para conocer de lapretensión consistente en que la administración reconozca y pague alciudadano que trabajó para ella los salarios y demás emolumentos causadoscon ocasión de esa relación laboral, la Sala se pronunció recientementemediante el Auto 446 de 2023. En síntesis, siguió la misma líneaargumentativa y concluyó que le corresponde a la “jurisdicción de locontencioso administrativo el conocimiento de las demandas en contra de unmunicipio, mediante las cuales se pretende el reconocimiento y pago desalarios y prestaciones sociales con ocasión de servicios prestados a dichaentidad pública, siempre que se constante que, prima facie, el demandante nose desempeñó como trabajador oficial, en la construcción ni en elsostenimiento de obras públicas”.

III. CASO CONCRETO

III. CASO CONCRETO

19. La jurisdicción competente para asumir el conocimiento de lademanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento delderecho de Javier Jiménez Márquez en contra del municipio de Usiacurí araíz de la expedición del Oficio No. DA-100-034 del 24 de marzo de 2021es la de lo contencioso-administrativo. La razón es la siguiente:

20. El señor Javier Jiménez Márquez asegura que prestó personalmenteel servicio de celaduría para el cementerio municipal de Usiacurí entre el 17de agosto de 2018 y el 17 de julio de 2020; que fue despedido de su trabajo;que le solicitó a la administración municipal que reconociera la existencia deese contrato y que le pagara algunas acreencias laborales pendientes: ladiferencia actualizada que resultara de la resta entre el monto del salariomínimo legal mensual vigente para la época del vínculo laboral y el montoque le pagaba la administración municipal cada mes. Asimismo, solicitó elpago de las prestaciones sociales causadas durante ese período.

21. La evaluación del criterio orgánico permite concluir que, si esarelación laboral existió, vinculó a una entidad pública y a un ciudadano. Larazón es que el señor Jiménez Márquez asegura que “el [a]lcalde delmunicipio de Usiacurí pasó por su domicilio para indicarle que lo habíadesignado como celador del cementerio municipal y le explicó las tareas aejecutar, su salario, su horario de trabajo y le entregó las llaves de la puerta principal”[29]. Adicionalmente, señala que la administración municipal eraquien se encargaba de pagarle la contraprestación económica por laprestación personal del servicio[30]. Es evidente que el municipio “como

entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado”[31] es una entidad pública.

22. De la evaluación del criterio funcional no se sigue necesariamenteque el demandante fuera un trabajador oficial. En el escrito introductorio eldemandante asegura que las funciones que desempeñaba como celador delcementerio municipal consistían en abrir y cerrar la puerta principal;vigilar personalmente las instalaciones; mantener limpio el lugar; permitirvisitas del público en el horario establecido; recibir las autorizaciones de laadministración municipal para exhumar cadáveres, construir o repararbóvedas o cilindros; informar cualquier anomalía a su superior; y ejercer el mantenimiento y la responsabilidad por sus elementos[32]. La enunciaciónde estas funciones no desvirtúa, per se, la ocurrencia de la regla general de vinculación a las alcaldías municipales, que es la de empleado público[33]; y, excepcionalmente –para asuntos relacionados solamente con laconstrucción y sostenimiento de obras públicas– la de trabajador oficial.

23. Regla de decisión: “La Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) sesolicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad públicaque tiene como regla general de vinculación la de empleado público;y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo”[34]

IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,

RESUELVE

posible evidenciar la naturaleza de su vínculo”[34]

IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,

RESUELVE

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 15Administrativo Oral de Barranquilla, y el Juzgado 09 Laboral del mismoCircuito, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la jurisdicción delo contencioso-administrativo conocer del proceso de nulidad yrestablecimiento del derecho adelantado por Javier Jiménez Márquez encontra de la Alcaldía Municipal de Usiacurí – Atlántico con ocasión de laexpedición del Oficio No. DA-100-034 del 24 de marzo de 2021.

Segundo. – Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR elexpediente CJU-4491 al Juzgado 15 administrativo oral de Barranquilla, paralo de su competencia, y para que, en la etapa procesal que corresponda,comunique la presente decisión a las partes del proceso y al Juzgado 09Laboral del mismo Circuito.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con excusa

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] P. 51 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [ 2 ] P. 16 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [ 3 ] P. 31 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [ 4 ] P. 16 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [ 5 ] PP. 6 y 7 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [ 6 ] P. 51 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [ 7 ] PP. 53 – 55 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [ 8 ] P. 55 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [ 9 ] P. 54 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [ 1 0 ] Cfr., el documento “01ActaReparto .pdf” dentro del expediente digital. [ 1 1 ] Cfr., el documento “07AutoDeclaraConflictoCompetencia .pdf” dentro del expediente digital. [ 1 2 ] P. 3 del documento “07AutoDeclaraConflictoCompetencia .pdf” dentro del expediente digital. [ 1 3 ] P. 3 del documento “07AutoDeclaraConflictoCompetencia .pdf” dentro del expediente digital.

[ 1 2 ] P. 3 del documento “07AutoDeclaraConflictoCompetencia .pdf” dentro del expediente digital. [ 1 3 ] P. 3 del documento “07AutoDeclaraConflictoCompetencia .pdf” dentro del expediente digital. [ 1 4 ] «ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones». [ 1 5 ] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [ 1 6 ] Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019). [ 1 7 ] Auto 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [ 1 8 ] Este capítulo recoge algunas consideraciones del Auto 1572 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [ 1 9 ] Artículo 104.4 del C.P.A.C.A. [ 2 0 ] Artículo 105.4 del C.P.A.C.A. [ 2 1 ] Artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. [ 2 2 ] M.P. Cristina Pardo Schlesinger. CJU-527. [ 2 3 ] Esta regla ha sido aplicada en aquellos casos en los que el demandante alega la configuración de un vínculo laboral, a partir de la celebración de varios contratos de prestación de servicios con el Estado, respecto de los cuales se denuncia su

[ 2 3 ] Esta regla ha sido aplicada en aquellos casos en los que el demandante alega la configuración de un vínculo laboral, a partir de la celebración de varios contratos de prestación de servicios con el Estado, respecto de los cuales se denuncia su posible desnaturalización y debido a ello la competencia radica en la Jurisdicción Contencioso Administrativa que es lafacultada para evaluar las actuaciones de la administración. Auto 314 de 2021. [ 2 4 ] Artículo 105.4 del C.P.A.C.A.[ 2 5 ] Artículo 104.4 del C.P.A.C.A. [ 2 6 ] Autos 863 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera y 441 de 2022, M.P. Karena Caselles Hernández (e). [ 2 7 ] Autos 863 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera y 441 de 2022, M.P. Karena Caselles Hernández (e). [ 2 8 ] Auto 1360/22, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. CJU-527. [ 2 9 ] P. 6 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [ 3 0 ] Cfr., pp. 8 y 11 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [ 3 1 ] Art. 311 de la Constitución Política de Colombia. [ 3 2 ] Cfr., p. 6 del documento “02DemandaAnexos.pdf” dentro del expediente digital. [33] Art. 292 del Decreto Ley 1333 de 1986. [34] Auto 1362 de 2022.