CC - A2906-2023

A2906-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2906/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo emitido por autoridad pública en ejercicio de sus funciones reglamentarias

(...) [c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2906 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4547

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoSéptimo Laboral del Circuito de Bogotá y elJuzgado Primero Administrativo Oral delCircuito de la misma ciudadMagistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 13 de julio de 2020, Aliansalud Entidad Promotora de Salud S.A.(AlianSalud EPS) presentó el medio de control de nulidad y restablecimientodel derecho en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, el ConsorcioSAYP 2011, la Administradora de los Recursos del Sistema General deSeguridad Social en Salud – ADRES y el Ministerio de Salud y ProtecciónSocial. Lo anterior con el fin de que: (i) [S]e declare la nulidad de las resoluciones expedidas por laSuperintendencia Nacional de Salud, de los actos emitidos por elConsorcio SAYP 2011 y de la ADRES, en lo relativo a la orden de

reintegro de recursos dirigida a AlianSalud EPS[1]. (ii) [C]omo consecuencia de la anterior declaración y a título derestablecimiento del derecho, se declare que AlianSalud EPS noestá obligada a restituir al [sic] Adres, las sumas de dineroestablecidas en la Resolución No. 000834 del 8 de mayo de 2017,modificada por la Resolución No. 008742 del 23 de septiembre de2019.(iii) [S]e ordene a la ADRES, en su calidad de administradora de losrecursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud arestituir la suma de $19.460.206.36 pagada por AlianSalud EPS y(iv) [S]e condene a la Superintendencia Nacional de Salud y/o a LAADRES, en su calidad de administrador de los recursos del SistemaGeneral de Seguridad Social en Salud y/o a los miembros delConsorcio Sayp 2011, a pagar a AlianSalud EPS, sobre la sumaanterior, uno de los siguientes conceptos, calculados entre elmomento de la erogación por parte de AlianSalud EPS y la fecha de la sentencia[2]. 2. Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Primero AdministrativoOral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 19 de agosto de 2020,declaró su falta de jurisdicción y competencia. Argumentó que, “el presenteasunto no se encuentra enmarcado en las actuaciones relativas a la seguridadsocial derivadas de la relación legal y reglamentar[i]a entre los servidorespúblicos y el Estado, o relacionado con la seguridad social de los mismoscuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público,por lo que no se encontraría en los supuestos previstos en el numeral 4 delartículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para el conocimiento de la jurisdicción

contencioso administrativa”[3]. Para llegar a esta conclusión, citó también elartículo 8 de la Ley 712 de 2001 y jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[4].

3. Efectuado nuevamente el reparto, el asunto le correspondió al JuzgadoSéptimo Laboral del Circuito de Bogotá. El 3 de septiembre de 2020, esedespacho judicial profirió auto en el que (i) declaró su falta decompetencia; (ii) propuso conflicto negativo de competencia, y (iii) ordenóremitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el referidoconflicto. Este juzgado expuso que tampoco era competente para conocer delasunto, ya que “no estamos frente a una controversia referente al sistema deseguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios ousuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras porlo tanto este Juzgado considera que no es competente para conocer sobre elpresente proceso, pues la Jurisdicción competente es la Jurisdicción Administrativa”[5]. Para llegar a esta conclusión, este despacho citó el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. 4. El 24 de octubre de 2023, el asunto fue asignado al despacho de lamagistrada sustanciadora. El 26 de octubre de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al referido despacho[6].

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflictode jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el JuzgadoSéptimo Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Administrativodel Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia paraconocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada porAlianSalud EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, elConsorcio SAYP 2011, la Administradora de los Recursos del SistemaGeneral de Seguridad Social en Salud – ADRES y el Ministerio de Salud yProtección Social. A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si lacontroversia cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo delos conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarseel cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia enlas controversias relacionadas con los actos administrativos emitidos por laSuperintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegrode dineros al FOSYGA – hoy ADRES y por las devoluciones o glosas a lasfacturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá elconflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir ocontinuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porqueestiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7]. La Corte Constitucional hasostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos seconfiguren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8].Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dosautoridades que administren justicia y formen parte de distintasjurisdicciones.

Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento deuna causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[9]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisiónhayan manifestado expresamente las razones de índoleconstitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].

8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir unpronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibidacuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con algunade estas exigencias.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. LaSala Plena constata que la controversia para conocer la demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho formulada por AlianSalud EPS en contra de laSuperintendencia Nacional de Salud, el Consorcio SAYP 2011, laAdministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social enSalud – ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social configura unconflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientesrazones:

9.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judicialesde distintas jurisdicciones: al Juzgado Primero Administrativo del Circuito deBogotá, que hace parte la jurisdicción de lo contencioso administrativo y alJuzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá, que conforma la jurisdicción ordinaria laboral[11]. 9.2. Cumple el presupuesto objetivo. La demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho de AlianSalud EPS en contra de laSuperintendencia Nacional de Salud, el Consorcio SAYP 2011, laAdministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social enSalud – ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social debe resolversemediante un trámite de naturaleza judicial. 9.3. Acredita el presupuesto normativo. Los juzgados enfrentados expusieronlas razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran quecarecen de competencia para conocer del asunto (párr. 2-3, supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con losactos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacionalde Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros alFOSYGA. Reiteración del Auto 1165 de 2021

10. En el Auto 1165 de 2021[12], la Sala Plena estableció la regla dedecisión según la cual “[c]orresponde a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimientodel derecho contra los actos administrativos emitidos por la SuperintendenciaNacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros alFOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo derecursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Para llegar aesta conclusión, en el auto se expusieron las siguientes razones:

10.1. El artículo 104 del CPACA establece una cláusula general decompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer“controversias suscitadas sobre actos administrativos en las cuales uno de losextremos en conflicto sea una entidad pública y, en ese caso, seránconcordantes los artículos 138 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[13] y, además, unacláusula específica, según la cual debe conocer de los asuntos de la seguridadsocial cuando se presenta un conflicto entre empleados públicos y entidadesde igual naturaleza, administradoras o prestadoras de servicios del SistemaGeneral de Seguridad Social. 10.2. Según la Sentencia C-607 del 2012, “el procedimiento que debeadelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dinerosindebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al Códigode Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y susdecisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante la jurisdicción.A partir de lo anterior, puede verificarse, entonces, que se discuten actosadministrativos emitidos en el cumplimiento de esta función administrativa asignada a la Superintendencia Nacional de Salud”[14].

10.3. Para que exista competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, envirtud del numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, el asunto debe (i) relacionarsecon la prestación de servicios de la seguridad social y (ii) tratarse de unacontroversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores ylas entidades administradoras o prestadoras. Sin embargo, la restitución alFOSYGA de unas sumas de dinero por concepto de compensación no seenmarca en ninguno de estos supuestos.

5. Caso concreto

5. Caso concreto

11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Lo anterior, por cuantoAlianSalud EPS cuestiona actos administrativos emitidos por laSuperintendencia en el ejercicio de sus funciones administrativas, las cualesno hacen parte de la prestación de los servicios de seguridad social ni se tratade una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras[15]. La Sala Plenareitera la regla de decisión del Auto 1165 de 2021 y, en ese sentido, consideraque la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente paraconocer la demanda interpuesta por AlianSalud EPS en contra de laSuperintendencia Nacional de Salud, el Consorcio SAYP 2011, laAdministradora de los recursos del sistema general de seguridad social ensalud – ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social.

12. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicialcompetente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado PrimeroAdministrativo Oral del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, se ordenaráremitir el expediente CJU-4547 para lo de su competencia y para quecomunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado SéptimoLaboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Administrativo Oral delCircuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el JuzgadoPrimero Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridadcompetente para conocer la demanda promovida por AlianSalud EPS encontra de la Superintendencia Nacional de Salud, el Consorcio SAYP 2011, laAdministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social enSalud – ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4547 al Juzgado PrimeroAdministrativo Oral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y paraque comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y alJuzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta Ausente con excusa

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

MagistradaJOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

MagistradaJOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] En la demanda, el demandante pretende que se declare la nulidad de los siguientes documentos: ( i ) comunicación CMP-20963-15 del 3de agosto de 2015, ( i i ) comunicación CMP-27974-15 del 21 de enero de 2016, ( i i i ) Resolución No. 000834 del 8 de mayo de 2017, ( i v ) comunicación NURC 1-2018-039153 del 13 de marzo de 2018, (v) oficio 000025212, emido por la ADRES y ( v i ) resolución No. 008742 del 23 de sepembre de 2019. [2] C f r . Expediente digital archivo “2.2 DEMANDA.pdf”, f. 4. [3] C f r . Expediente digital archivo “4.1 Remite por competencia a los juzgados ordinarios pdf”, f. 4. [4] El despacho judicial citó la sentencia de 29 de mayo de 2019, expediente no. 2013-02678-01. [5] C f r . Expediente digital archivo “02AutoRechazaDemanda.pdf”, f. 1. [6] C f r . Expediente electrónico. CJU0004547 CC. 03Constancia de Reparto CJU-4547. [7] Corte Constitucional. Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.

[8] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [9] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, unincidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigiono está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácteradministrativo o político, pero no jurisdiccional”. [10] Id. [11] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11de la Ley 270 de 1996, parcularmente, en los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial delPoder Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3.Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos”. [12] Corte Constucional. Auto 1165 de 2021. CJU-323. [13] Ib. [14] Ib. [15] Según el arculo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES tendrá por objeto, entre otros, “administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garanas (Fosyga)”.