CC - A2917-2023

A2917-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2917/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas ante entidades de derecho público relativas al reconocimiento de derechos laborales sin certeza de la naturaleza del vínculo

(...) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público y no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 2917 DE 2022

Referencia: expediente CJU-4655

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civildel Circuito de Anserma, Caldas y el JuzgadoNoveno Administrativo del Circuito deManizales, CaldasMagistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La acción judicial. Nelson Bustamante Foronda (en adelante, eldemandante), a través de apoderado judicial, presentó demanda ordinarialaboral contra el municipio de Anserma, Caldas (en adelante, el demandado oel municipio). Como fundamentos de hecho de su demanda, manifestó que (i)el 25 de octubre de 1987, inició un vínculo laboral al servicio de la citadaentidad como oficial de construcción mediante un contrato verbal a término indefinido[1]; (ii) inicialmente se desempeñó en el cargo de oficial de construcción[2] adscrito a la Secretaría de Planeación[3]; (iii) a partir del 4 de agosto de 2010, fue enviado en comisión a prestar sus servicios como vigilante[4] hasta la fecha de radicación de la demanda[5]; (iv) el cargo en mención requiere de largos turnos -12 horas-[6] en jornadas nocturnas,dominicales y festivos; y, a pesar de lo anterior, (v) su asignación salarial y sus prestaciones sociales no aumentaron[7].

2. El demandante indicó que “envió una reclamación administrativa el

día 19 de julio de 2022 [al] alcalde del municipio”[8] con el fin de obtener el “pago de recargos nocturnos y recargos por trabajo dominical y festivo”[9].Sin embargo, no obtuvo una respuesta favorable. Manifestó estar afiliado al sindicato de trabajadores SINTRAEMSDES[10]. En consecuencia, eldemandante pretende que (i) se declare que tuvo un “contrato de trabajoverbal a término indefinido, desde el 25 de octubre de 1987” con el municipio[11]; (ii) se declare que la entidad demandada “comisionó [alaccionante] el día 04 de agosto de 2010, para desarrollar funciones de vigilante de áreas públicas”[12]; y (iii) se condene al municipio al pago de lasdiferencias salariales y prestacionales que, en su criterio, se le adeudan por desempeñar un cargo con jornadas laborales largas y frecuentes[13].

3. Primer reparto. El 26 de abril de 2023[14], el Juzgado Civil del Circuito de Anserma, Caldas, admitió la demanda presentada por el demandante. Luego, el 13 de junio de 2023[15], (i) declaró su falta de jurisdicción y (ii) ordenó remitir el proceso a los jueces administrativos delCircuito de Manizales. Manifestó que el accionante desempeñó “funcionesque no son propias de un trabajador oficial, sino de un empleado público”, a pesar de que fue vinculado formalmente mediante contrato de trabajo[16].

Esto, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968[17].

4. Segundo reparto. Posteriormente, el proceso fue asignado al JuzgadoNoveno Administrativo del Circuito de Manizales, Caldas. Mediante auto del

Esto, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968[17].

4. Segundo reparto. Posteriormente, el proceso fue asignado al JuzgadoNoveno Administrativo del Circuito de Manizales, Caldas. Mediante auto del 15 de agosto de 2023[18], este despacho resolvió (i) declarar la falta decompetencia; (ii) proponer conflicto negativo de competencia y (iii) remitir elexpediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Argumentó que,“[s]obre la condición de trabajador oficial del señor Nelson BustamanteForonda, no solo se cuenta con la afirmación contenida en la demanda, sinotambién, con la constancia expedida por el gerente de talento humano delmunicipio de Anserma, en la cual se indica que el demandante labora comotrabajador oficial, al igual que, con los desprendibles de pago aportados, enlos cuales se lee que el cargo ocupado por el actor es ‘490 – Operario Calificado’”[19]. Fundamentó su decisión en los artículos 104.4 del CPACA y2.1 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante,CPTSS), así como en el auto 676 de 2022 de la Corte Constitucional.Manifestó que “[d]e las normas y apartes del pronunciamiento transcrito, seconcluye sin asomo de duda que, tratándose de controversias originados en uncontrato de trabajo, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral”[20].

5. En sesión de 24 de octubre de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[21].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

laboral”[20].

5. En sesión de 24 de octubre de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[21].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el JuzgadoCivil del Circuito de Anserma, Caldas, y el Juzgado Noveno Administrativodel Circuito de Manizales, Caldas, la cual versa sobre la competencia paraconocer del proceso ordinario laboral de Nelson Bustamante Foronda encontra del municipio de Anserma, Caldas. A dichos efectos, la Sala, en primerlugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumplecon los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos dejurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimientode tales presupuestos, hará referencia a las modalidades de vinculación con elEstado y a las reglas de competencia jurisdiccional en materias laboral (II.4infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es laautoridad que debe continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflictode jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porqueestiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porqueestiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[22]. La Corte Constitucional hasostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos seconfiguren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[23], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[24]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[25]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[26].

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.Esto es así por las siguientes razones: (i) Se cumple el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridadesjudiciales de distintas jurisdicciones: (a) al Juzgado NovenoAdministrativo del Circuito de Manizales, Caldas, que integra lajurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) al Juzgado Civil delCircuito de Anserma, Caldas, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[27].

ordinaria[27]. (ii) Se satisface el presupuesto objetivo, porque existe una controversiarespecto del conocimiento de un proceso para el reconocimiento de unarelación laboral entre el demandante y el municipio de Anserma,Caldas, el cual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial. (iii) Se cumple el presupuesto normativo, debido a que las autoridadesjudiciales enfrentadas expusieron las razones legales y jurisprudencialespor las cuales consideran que carecen de competencia para conocer delasunto (párrs. 3 y 4).4. Modalidades de vinculación con el Estado y reglas de competencia jurisdiccional en asuntos laborales. Reiteración de jurisprudencia[28]

10. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 -CPACAestablece los asuntosde conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Comocláusula general, señala que son del resorte de esta jurisdicción aquellascontroversias originadas en actuaciones sujetas al derecho administrativo en

que estén involucradas las entidades públicas[29] o los particulares, cuandoejerzan función administrativa. A su vez, señala una serie de procesos que, porsu naturaleza, deben ser instruidos y decididos por los jueces administrativos.El numeral 4 del citado artículo 104 dispone que son del conocimiento de lajurisdicción de lo contencioso administrativo los conflictos “relativos a larelación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y laseguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado poruna persona de derecho público”. A su turno, el artículo 105.4 ibidemcontempla las excepciones a la competencia de esta jurisdicción, siendo unade ellas “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidadespúblicas y sus trabajadores oficiales”. 11. Por otra parte, el artículo 2 del Decreto Ley 2158 de 1948, modificadopor la Ley 712 de 2001 (Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social,CPTSS), dispone que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral yde seguridad social, conoce de “[l]os conflictos jurídicos que se originendirecta o indirectamente en el contrato de trabajo” (numeral 1) y de “[l]aejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema deseguridad social integral que no correspondan a otra autoridad” (numeral 5).

Esto, en concordancia con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[30], quedispone que “la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que noestén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Ahora bien, aefectos de establecer cuáles sujetos se encuentran comprendidos dentro de lossupuestos previstos en las normas a las que se alude, cabe anotar que elartículo 123 de la Constitución consagra que son servidores públicos losmiembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores delEstado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.Asimismo, el artículo 125 superior distingue a los empleados de carrera en losórganos y entidades del Estado, de los servidores de elección popular, de losde libre nombramiento y remoción, y de los trabajadores oficiales. Mientras alos empleados públicos los une una relación legal y reglamentaria con elEstado, los trabajadores oficiales celebran con este un contrato laboral. Ellosignifica que los servidores del Estado, dependiendo de la naturaleza de suvinculación, discuten sus pretensiones en jurisdicciones distintas. Así, lostrabajadores oficiales lo harán en la jurisdicción ordinaria laboral, mientras

que los empleados públicos en la de lo contencioso administrativo[31]. 12. Al respecto, en el auto 1453 de 2022, la Sala Plena determinó que paraidentificar si un trabajador es empleado público o trabajador oficial esnecesario analizar si se configuran los elementos orgánico y funcional. Elprimero, “referido a la naturaleza jurídica de la demandada”. El segundo,referido a “la regla general de vinculación laboral que tienen los servidorescon la demandada”. En este último caso, adicionalmente, debe identificarseprima facie a cuál categoría podría pertenecer el demandante, según lasactividades que dice haber desempeñado para la entidad enjuiciada. 13. En esta línea, en el auto 492 de 2021, la Corte afirmó que “por reglageneral, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios oentidades descentralizadas son empleados públicos, pues en dichas entidadeslos trabajadores oficiales son la excepción al desempeñar primordialmenteactividades de obra y mantenimiento. En las empresas industriales ycomerciales del Estado predominan los trabajadores oficiales y a losempleados públicos se les encargan labores de administración y dirección”.Igualmente, siguiendo el criterio de la Sala Laboral de la Corte Suprema de

Justicia[32], en el auto 1360 de 2022[33], la Corte señaló que “por reglageneral, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismasno determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargosolamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto estérelacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obrapública”. 14. Regla general de vinculación de la entidad pública como parámetropara definir la competencia. La Corte no tiene la competencia para decidir losaspectos que son objeto de estudio y debate al interior del proceso judicial subexamine. Por esta razón, esta corporación ha sostenido que “en principio, aljuez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacerun análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende elreconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos quecorrespondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el jueznatural”. Por lo tanto, “para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hayelementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculoque podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que sepretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-,debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondientepara vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia

del asunto”[34].15. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativoes la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar laexistencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya reglageneral de vinculación sea la de empleado público y no sea posible establecer,prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellastaxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadoresoficiales. 5. Caso concreto 16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto, por las siguientesrazones: 16.1. El demandante pretende que se declare la existencia de un contratolaboral con el municipio demandado. Sin embargo, dicho vínculo –según se alega– se desnaturalizó, una vez el demandante fue enviado encomisión para prestar sus servicios como vigilante.16.2. La Sala encuentra que la demanda se dirige contra el municipio deAnserma, entidad territorial cuya regla general de vinculación es la deempleado público, con excepción de quienes desempeñan labores deconstrucción y sostenimiento de obra pública, los cuales tienen la

calidad de trabajadores oficiales[35].16.3. A la Corte no le compete determinar cuál es el vínculo que unió aldemandante con la entidad pública, pues ello es parte del objeto dellitigio. Por lo demás, al hacer una lectura general de las funciones queel señor Bustamante Foronda afirmó haber desempeñado durante todoel vínculo laboral presuntamente sostenido con el municipio, no esposible identificar, prima facie, si corresponden a aquellas funcionesque exceptúan la regla general de vinculación del municipio. En efecto,según lo expresado en la demanda, el accionante realizó labores, tantode oficial de construcción, como de vigilante (párr. 1 supra). 17. Por tanto, la competencia para conocer la controversia sub examine esdel Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, Caldas. Por lotanto, la Sala ordenará remitir a dicha autoridad judicial el expediente CJU-4655 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el JuzgadoCivil del Circuito de Anserma, Caldas, y el Juzgado Noveno Administrativodel Circuito de Manizales, Caldas, en el sentido de DECLARAR que elJuzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, Caldas, es laautoridad competente para conocer la demanda instaurada por NelsonBustamante Foronda en contra del municipio de Anserma, Caldas.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4655 al Juzgado NovenoAdministrativo del Circuito de Manizales, Caldas, para lo de su competencia ypara que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y alJuzgado Civil del Circuito de Anserma, Caldas.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con excusa

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 001DemandaYanexos.pdf, p. 1. [2] Ib., p. 2. En la demanda se indica que el demandante ejercía las siguientes funciones: instalación y reparación de techos, instalación yreparación de pisos, instalación y reparación de cristales de ventanas y demás armazones, instalación y reparación de sistemas hidráulicos,edificación de paredes, arreglos y pavimentación de vías públicas, realizar arreglos de pintura de edificios públicos y todo lo demásrelacionado con los cimientos, reparación y conservación de estructuras internas y externas de edificios y obras públicas. [3] Ib., p. 2.

[4] Expediente digital. 001DemandaYanexos.pdf, p. 2. “[c]omo consecuencia de la comisión, a mi representado se le asignaron todas lasfunciones de vigilante, pero connuó recibiendo el cargo y la asignación salarial de oficial de construcción”. [5] Expediente digital. 001DemandaYanexos.pdf, p. 2. [6] Ib., p. 3. [7] Expediente digital. 001DemandaYanexos.pdf, p. 2. [8] Ib., p. 5. [9] Ib. [10] Ib., p. 2. [11] Ib., p. 5. [12] Ib. [13] Ib., p. 6. [14] Expediente digital. 005AutoAdmiteDemandaLaboral.pdf [15] Expediente digital. 018AutoRemiteCompetencia.pdf [16] Ib., p. 2. [17] “ARTÍCULO 5. Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; DepartamentosAdministravos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción ysostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. [18] Expediente digital. 02AutoProponeConflictoJurisdiccion.pdf [19] Expediente digital. 02AutoProponeConflictoJurisdiccion.pdf, p. 4. [20] Ib., p. 3. [21] A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 26 deoctubre de 2023.

[22] Corte Constucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [23] Corte Constucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [24] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.[25] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite denaturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque,por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la CP”. Corte Constucional, auto 041 de 2021.

[26] Ib. [27] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del PoderPúblico está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgadosciviles; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: (…) 3. Juzgados Administravos”. [28] Cfr., autos 184 de 2023, 1453 de 2022, 448 de 2021. [29] Entendiéndose por tal todo órgano, organismo o endad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas enlas que el Estado tenga una parcipación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o parcipación estatal igual o superioral 50%, al tenor de lo previsto en el parágrafo del arculo 104 del C.P.A.C.A. [30] Ley Estatutaria de la Administración de Juscia. [31] Corte Constucional. Sentencia C-090 de 2002. Así, si bien los trabajadores oficiales ostentan la calidad de servidores públicos, losligios promovidos por ellos con el fin de reclamar derechos y prestaciones asociados a su vínculo laboral fueron excluidos expresamentepor el Legislador del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administravo, según el numeral 4 del arculo 105 del CPACA.

[32] Corte Suprema de Juscia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 29 de octubre de 2014, SL15079-2014, Radicación núm. 45824. [33] Reiterado luego en el Auto 183 de 2023. [34] Corte Constucional, auto 863 de 2021. [35] Arculo 292 del Código de Régimen Municipal. En el mismo sendo, el arculo 5 del Decreto 3135 de 1968.