CC - A2945-2023

A2945-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2945/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVILConocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2945 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4050

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoPrimero Civil del Circuito de Envigado(Antioquia) y el Juzgado DiecisieteAdministrativo del Circuito de Medellín(Antioquia)

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribucionesconstitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 dela Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Causa judicial. Piedad Herrera Rodríguez, en calidad de apoderada general delas Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (en adelante, la accionante o EPM),interpuso acción popular contra Ingeniería Colombiana de Trazados y EstudiosS.A.S. (en adelante, la accionada o Incoltes S.A.S.), con el fin de que se declarela vulneración al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público y seordene “la devolución de unos dineros públicos que no son de s[u]

propiedad”[1]. 2. Hechos que sustentan la pretensión. La accionante manifestó que, el 21 dediciembre de 2015, celebró con la accionada el contrato CT 2015-002567 cuyafinalidad consistía en “construir el relleno [s]anitario del municipio de Toledo, Antioquia”[2]. El 6 de enero de 2017, se declaró el incumplimiento del contratopor parte de la accionada y la accionante retuvo la suma de ochenta y nuevemillones seiscientos cuarenta y un mil setecientos cincuenta y siete pesos “conbase en la cláusula de los pliegos de condiciones que permite[…] retener el pago de la última acta de obra”[3] y el 19 de abril de 2017, “se terminó el contrato y se hizo cierre de cuenta”[4].

3. La accionante señala que “debido a una confusión en el cotejo de las ordenesEPM desembols[ó] el pago del retenido al contratista, consignándole el recursode $89,641,757, a la Cuenta corriente […] del Banco de Bogotá, que se encuentra embargada, según el contratista por el Banco”[5]. Ante aquel error, laaccionante solicitó tanto al accionado como al Banco de Bogotá el reintegro dela suma consignada. En respuesta, el Banco le habría indicado que “para estetipo de ajustes es necesario anexar la carta donde el titular de la cuenta […] a laque fue abonada la transferencia por valor de $89,641,757.00 por error, brinde laautorización de realizar los respectivos débitos del dinero y de esta manera ser

abonado a la cuenta de origen”[6]. Sin embargo, la accionante adujo que noobtuvo respuesta por parte de Incoltes S.A.S.4. EPM también indicó que “realiz[ó el] envío de la información asociada alproceso al Juzgado Segundo Civil Municipal con asunto ‘[s]olicitud liberaciónrecursos públicos consignados de manera equivocada en cuenta embargada por órdenes el despacho”[7]. Así mismo, habría enviado copia de la respuestabrindada por el banco al accionado y le solicitó la aprobación de la devolucióndel dinero consignado. 5. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 11 de enero de 2023[8], el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito deMedellín (Antioquia) consideró no tener competencia para resolver el asunto yremitió la demanda a los juzgados civiles del circuito de Medellín. Determinóque, “habida cuenta de que al particular demandado no se le puede atribuir eldesempeño de funciones administrativas, corresponde en este caso aplicar lacláusula normativa que le atribuye la competencia del asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil”[9]. Esto, fundamentado en los artículos 104del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(en adelante, CPACA), 15 y 37 de la Ley 472 de 1998, 3 de la Ley 80 de 1993 y

en la sentencia C-563 de 1998 de la Corte Constitucional[10]. La decisión adoptada por el juez fue objeto de recurso de reposición por la accionante[11],sin embargo, el 30 de enero de 2023, el juez consideró improcedente aquel recurso[12]. 6. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria. El proceso fue asignado,por reparto, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín. Mediante auto del 9 de febrero de 2023[13], el juez rechazó la acción por improcedente yordenó enviar el expediente a los juzgados civiles municipales de Medellín enrazón de la cuantía. Esta decisión fue objeto de recurso de apelación por parte de la accionante[14]. El juez no le dio trámite alguno al recurso argumentando queel artículo 16 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) impide adelantar actuaciones posteriores a la declaración de falta de competencia[15].

7. El 10 de febrero de 2023[16], el expediente fue asignado al JuzgadoVeinticinco Civil Municipal de Medellín. Este despacho, a través de auto del 15de febrero de 2023, ordenó la devolución del expediente al Juzgado PrimeroCivil del Circuito de Medellín para que se surtieran los términos de ejecutoria de la providencia emitida por este último[17].8. El 16 de febrero de 2023, el accionante interpuso recurso de queja ante elJuzgado Primero Civil del Circuito de Medellín, esto, por no darle trámite al

recurso de apelación que había incoado[18]. El 20 de febrero de 2023, elJuzgado Primero Civil del Circuito de Medellín concedió el recurso de queja alaccionante, lo remitió al superior jerárquico e informó al Juzgado Veinticinco Civil Municipal de Medellín[19]. El 6 de marzo de 2023, el Tribunal Superior deMedellín, Sala Civil, declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto proferido el 9 de febrero de 2023[20].

9. Posteriormente, el 8 de marzo de 2023, el Juzgado Primero Civil del Circuitode Medellín nuevamente negó el recurso de reposición a la accionante y le concedió el de queja[21]. Luego, en decisión del 17 de marzo de 2023, elTribunal Superior de Medellín, Sala Civil, declaró la nulidad del auto emitido el 8 de marzo por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín[22].

10. El 27 de marzo de 2023, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín inadmitió la acción popular[23]. Una vez subsanada la acción, a través de autodel 11 de abril de 2023, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellínrechazó de plano la acción popular y ordenó la remisión del expediente a los juzgados civiles del circuito de Envigado (Antioquia)[24]. El juez manifestó que“la aquí accionada Ingeniería Colombiana de Trazados y Estudios Incoltes S.A.S. […] tiene su domicilio principal en Envigado”[25].

11. Correspondió por reparto el asunto al Juzgado Primero Civil del Circuito de

S.A.S. […] tiene su domicilio principal en Envigado”[25].

11. Correspondió por reparto el asunto al Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado, que a través de auto del 25 de abril de 2023[26], declaró su falta decompetencia para resolver el asunto, propuso conflicto de jurisdicción y remitiólas diligencias a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Manifestó que,“estando pues ante una acción popular dirigida contra una entidad de derechoprivado, pero donde es necesario vincular a un ente con función pública, es delcaso concluir que la jurisdicción competente para conocer es la contenciosa, porlo que no se comparten los argumentos planteados por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín”[27]. El juez fundamentó sudecisión en los artículos 12.3, 15 y 20 de la Ley 472 de 1998 y 125 de la Ley270 de 1996.12. El expediente se remitió a la Corte Constitucional el 4 de mayo de 2023. El 24 de octubre de 2023, el asunto fue asignado a la magistrada sustanciadora[28].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

13. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

13. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[29]. 2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología 14. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el JuzgadoDiecisiete Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Primero Civildel Circuito de Envigado, la cual versa sobre la competencia para conocer de laacción popular interpuesta por Piedad Herrera Rodríguez, en calidad deapoderada general de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., contraIngeniería Colombiana de Trazados y Estudios S.A.S. Para ese efecto, en primerlugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judicialescumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos dejurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento detales presupuestos, reiterará la competencia de la jurisdicción ordinaria paraconocer de acciones populares donde únicamente se incluyan particulares comosujetos pasivos (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuáles la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento delproceso (II. 5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflictode jurisdicciones

15. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

exclusiva incumbencia (positivo)”[30]. La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo4.Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[31]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[32]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[33].

16. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. LaSala Plena constata que la controversia para conocer la acción popularpromovida por Piedad Herrera Rodríguez, en calidad de apoderada general delas Empresas Públicas de Medellín E.S.P., configura un conflicto negativo decompetencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones: 16.1. Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridadesjudiciales de distintas jurisdicciones: (i) al Juzgado Primero Civil del Circuito deEnvigado, que integra la jurisdicción ordinaria, y (ii) a Juzgado DiecisieteAdministrativo del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción de lo

contencioso administrativo[34]. 16.2. Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que se trata de una acciónpopular que debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. 16.3. Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los despachosenfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por lascuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr.5 y 10, supra).

4. Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de accionespopulares promovidas únicamente contra particulares. Reiteración de losautos 799 y 866 de 2021

17. Reglas de competencia para conocer acciones populares. El artículo 15 de laLey 472 de 1998, “[p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la ConstituciónPolítica de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y degrupo y se dictan otras disposiciones”, asigna la competencia para conoceracciones populares en función del factor subjetivo, esto es, la naturaleza de laentidad o persona en la que se origine el acto, acción u omisión que suscite lademanda. Al respecto, dispone que (i) “la jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión delejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones delas entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funcionesadministrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentessobre la materia” y (ii) en los demás casos, “conocerá la jurisdicción ordinariacivil”.

18. En concordancia con esta norma, en el Auto 799 de 2021[35], la CorteConstitucional estableció la siguiente regla de decisión: “[e]n virtud de losartículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es lacompetente para conocer de una acción popular presentada en contra de unparticular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos noinvolucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y depersonas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los queserá la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”. 19. En el referido auto la Corte, además, definió que “la jurisdicción paraconocer de las acciones populares está determinada por la calidad deldemandado”. Así, precisó que cuando la parte pasiva de la acción popular “seaúnicamente un particular [el conocimiento] corresponde a la JurisdicciónOrdinaria Civil”. Igualmente, destacó que “el operador judicial ordinario nopuede anticiparse a la posible vinculación de autoridades […] para declarar lafalta de jurisdicción”. En este sentido, precisó que, si “con [la] admisión de laacción popular o en un momento procesal posterior” la autoridad judicialordinaria considera que debe integrar el contradictorio con una entidad pública ocon personas privadas que desempeñen funciones administrativas, esta autoridad“podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa”.

20. Posteriormente, en el Auto 866 de 2021[36], la Sala Plena de la CorteConstitucional reiteró la regla fijada en el Auto 799 de 2021, declarando que lajurisdicción ordinaria en su especialidad civil era la competente para conocer delasunto estudiado en ese momento. Argumentó que “la acción popular promovida

por los demandantes únicamente se dirige en contra de [un particular][37] ytiene origen en las actuaciones de ese particular”. Asimismo, indicó que lacompetencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria para conocer de este tipo deacciones “no se desvirtúa por la posible vinculación de unas entidades públicasque, de manera anticipada a la admisión del caso, sea alegada por el juez paradeclarar la falta de jurisdicción”. Por lo tanto, concluyó que en los casos en losque no se haya efectuado un análisis en el curso del proceso que evidencie, deforma preliminar, que la vulneración alegada en la acción popular comprometael actuar de entidades públicas, el juez ordinario no puede rechazar suconocimiento por falta de jurisdicción.

5. Caso concreto

21. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, porque, (i) lademanda presentada por Piedad Herrera Rodríguez, en calidad de apoderadageneral de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., está dirigidaexclusivamente en contra de un particular (Ingeniería Colombiana de Trazados y Estudios S.A.S.)[38]; (ii) no se ha dado inicio al proceso, toda vez que ambasautoridades rechazaron la demanda de plano, por lo que, en principio, no sepuede prever la vinculación de una entidad estatal; y (iii) no se evidencia, deforma preliminar, que la vulneración alegada en la acción popular comprometa aentidades públicas.

22. En tales términos, la Sala Plena considera que, de conformidad con la reglade decisión y las consideraciones del Auto 799 de 2021, reiterado por el Auto866 de 2021, la acción popular interpuesta por Piedad Herrera Rodríguez, encalidad de apoderada general de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P.,contra Ingeniería Colombiana de Trazados y Estudios S.A.S. debe ser conocidapor la jurisdicción ordinaria. En consecuencia, ordenará remitir el expedienteCJU-4050 al Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado PrimeroCivil del Circuito de Envigado (Antioquia), y el Juzgado DiecisieteAdministrativo del Circuito de Medellín (Antioquia) en el sentido deDECLARAR que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado es laautoridad competente para conocer de la acción popular promovida por PiedadHerrera Rodríguez, en calidad de apoderada general de las Empresas Públicas deMedellín E.S.P., contra Ingeniería Colombiana de Trazados y Estudios S.A.S.Segundo. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4050 al Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado para que proceda con lode su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y alJuzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 002Demanda.pdf, p. 1. [2] Ib., p. 3. [3] Expediente digital. 002Demanda.pdf, p. 3. [4] Ib., p. 4. [5] Ib., p. 5. [6] Ib., p. 6. [7] Ib. [8] Expediente digital. 007AutoDeclaraFaltaDeCompetenciaRemiteJuzgadosCivciles .pdf [9] Ib., p.3. [10] Ib., p. 2. [11] Expediente digital. 009RecursodeReposicionAuto.pdf [12] Expediente digital. 010AutoNoRepone.pdf

[13] Cfr. Expediente digital. 03 2023 60 2023 60 Accion popular eeppm vs incoltes rechaza improcedente remite competencia.pdf [14] Expediente digital. 06 2023 60 RECURSO APELACION AUTO RECHAZADA DEMANDA.pdf [15] Expediente digital. 08 2023 60 No se imparte tramite alguno al recurso impetrado posterior a falta de competencia.pdf [16] Expediente digital. 05 2023 60 Acta reparto juzgados civiles municipales.pdf [17] Expediente digital. 10 2023 60 Auto ordena devolver juzgado veincinco municipal.pdf [18] Expediente digital. 11 2023 60 Recurso queja parte demandante.pdf [19] Expediente digital. 13 2023 60 Accion popular eeppm vs incoltes concede recurso de queja e informa al juzgado mpal.pdf [20] Expediente digital. 17 2023 60 Tribunal declara nulidad auto rechaza falta de competencia.pdf [21] Expediente digital. 18 2023 60 Accion popular eeppm vs incoltes no repone concede recurso de queja.pdf [22] Expediente digital. 23 2023 60 Tribunal decreta nuevamente nulidad.pdf [23] Expediente digital. 24 2023 60 Accion popular eeppm vs incoltec inadmite.pdf [24] Expediente digital. 51 2023 60 Accion popular eeppm vs incoltec rechaza competencia remite juzgados envigado.pdf

[25] Ib. [26] Expediente digital. 04. Auto propone conflicto comp - acción popular.pdf [27] Ib., p. 4. [28] Cfr. Expediente digital, constancia de reparto. El expediente llegó al despacho el 26 de octubre de 2023.[29] El arculo 241 de la Constución señala: “[a] la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución,en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competenciaque ocurran entre las disntas jurisdicciones”. [30] Corte Constucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [31] Corte Constucional. Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de 2018,reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [32] Corte Constucional. Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, unincidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está

en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco,pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la CP)”. [33] Ib. [34] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Públicoestá constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados civiles, […] // b)De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos”. [35] Expediente CJU-585. Reiterado en el Auto 866 de 2021. [36] Expediente CJU-504. [37] En el referido auto la Corte estudió una acción popular donde la parte pasiva era una ferretería que, se alegaba, había generado afectacionesa las viviendas de los habitantes de un conjunto residencial, así como ruido excesivo y contaminación del aire.

[38] Expediente digital. 29 2023 60 CERTIFICADO EXISTENCIA Y REPRESENTACION INCOLTES 1.pdf