CC - A295-24

A295-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-295/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 295 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5038

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar (Sala Primera de Decisión Civil Familia Laboral) y el Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., catorce (14) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa judicial. El 23 de octubre de 2018, Francisco Javier Zambrano Silva presentó demanda ordinaria laboral contra el municipio de Chiriguaná - Cesar (en adelante el municipio). Como pretensión principal, pidió que se declare que entre él y el municipio existió una relación laboral, al haberse desempeñado como trabajador oficial, cumpliendo funciones de recolector de

[1] basuras . Además, pidió que se declarara que la relación laboral se extendió entre el 12 de abril de 2013 y el 30 de diciembre de 2013 y que su salario [2] correspondía a la suma de $900.000 mensuales . En armonía con ello,

solicitó que se condenara a la demandada a pagarle distintos valores relacionados con salarios, prestaciones sociales, sanción moratoria por no pago de prestaciones sociales y reintegro de aportes efectuados al Sistema [3] Integral de Seguridad Social .

2. Como fundamento de sus pretensiones, el demandante señaló que celebró

[4] el contrato de prestación de servicios 063 del 12 de abril de 2013 , cuyo objeto consistió en la “prestación de servicios como apoyo a la optimización del sistema de aseo como recolector de basura en el Municipio de [5] Chiriguaná” . Indicó que mediante dicho vínculo se ocultó la existencia de un contrato laboral y que desarrolló las funciones entre el 12 de abril y el 30 de diciembre de 2013. Agregó que el 4 de noviembre de 2015 presentó reclamación administrativa ante el municipio solicitando el reconocimiento y [6] pago de sus salarios, prestaciones sociales y acreencias laborales .

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Laboral del Circuito de Chiriguaná. Dicha autoridad judicial, mediante sentencia del 18 de septiembre de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones del demandante, declarando la existencia de

[7] una relación laboral . Frente a dicha providencia, las partes interpusieron recurso de apelación.

4. En segunda instancia, el conocimiento del proceso le correspondió a la Sala Primera de Decisión Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar. Dicha autoridad judicial, mediante providencia del 7 de julio de 2023, declaró la falta de jurisdicción, decretó la

nulidad de la sentencia del 18 de septiembre de 2020 y ordenó remitir el proceso a la oficina de reparto de los jueces administrativos del circuito de [8] Valledupar . Como fundamento de lo anterior, el Tribunal señaló que en el [9] Auto 492 de 2021 la Corte Constitucional estableció que de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA) la jurisdicción de lo contencioso administrativo (en adelante JCA) es la competente para conocer de los procesos en que se persigue la declaratoria de una relación laboral presuntamente encubierta en contratos estatales de prestación de servicios. Además, indicó que “se debe dar aplicación al artículo 16 del Código General del Proceso, en concordancia con el artículo 138 ibídem, que estipulan que la jurisdicción es improrrogable y que, una vez declarada la misma, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula y deberá enviarse el proceso al juez [10] competente” .

5. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Efectuado el nuevo reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar, el cual, mediante auto del 24 de noviembre de 2023, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Para fundamentar su decisión, señaló que: (i) de conformidad con el artículo 105, numeral 4, del CPACA la JCA no es competente para conocer de los “asuntos laborales en que intervenga una entidad del Estado con sus trabajadores

oficiales”; (ii) pese al Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional y los que lo han reiterado, dicha corporación no ha “establecido reglas de transición concretas en las que se haya atendido la dificultad que acarrea el cambio abrupto de tesis sobre la jurisdicción competente para conocer de estos casos, especialmente para aquellos que ya habían sido conocidos y fallados en primera instancia por la jurisdicción ordinaria laboral al momento de [11] adoptarse la nueva regla de decisión” ; (iii) la demanda se presentó cuando estaba vigente el criterio según el cual estas controversias eran competencia de la jurisdicción ordinaria laboral; y (iv) las actividades que desempeñó el demandante son “propias de un contrato de trabajo que [12] suscribiría un trabajador oficial” .

6. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 17 de enero de 2024, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 19 de enero de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo

[13] remitió al referido despacho .

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

7. La Corte Constitucional está facultada para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Sala Primera de Decisión Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar y el Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar, la cual

versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por Francisco Javier Zambrano Silva contra el municipio de Chiriguaná. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertas en contratos de prestación de servicios (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que

[14] es de su exclusiva incumbencia (positivo)” . La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo [15] y normativo . Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos Subjetivo autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o

Objetivo [16] administrativa . Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole Normativo constitucional o legal, por las cuales consideran que son [17] competentes o no para conocer del asunto concreto .

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

Esto, por las siguientes razones: 10.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) a la Sala Primera de Decisión Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar, que hace parte de la jurisdicción ordinaria y (b) al Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar, que hace parte de la jurisdicción de lo [18] contencioso administrativo . 10.2. Cumple con el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento del proceso instaurado por Francisco Javier Zambrano Silva contra el municipio de Chiriguaná, el cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. 10.3. El presupuesto normativo está acreditado. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra).

4. Jurisdicción competente para conocer conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado encubiertas mediante contratos de prestación de servicios. Reiteración de los autos 492 y 901 de 2021

[19]

11. En el Auto 492 de 2021 , la Sala Plena concluyó que la jurisdicción

de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de [20] la jurisdicción de lo contencioso administrativo . Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso consiste en determinar si se configuró una relación laboral con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que “se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte, este análisis “constituye un examen de fondo de la controversia”. [21]

12. En el Auto 901 de 2021 , la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró el Auto 492 de 2021 para aquellos eventos en los que el conflicto de

jurisdicciones surge en el marco de un proceso ordinario laboral, que no de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, la Corte señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias en las cuales se “cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo”. Lo anterior, porque (i) es “la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración” y (ii) dispone de “mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales de prestación de servicios con el Estado”.

13. Regla de decisión. De conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación

[22] de servicios con el Estado .

5. Caso concreto

14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer sobre el proceso instaurado por Francisco Javier Zambrano Silva contra el municipio de Chiriguaná. Esto, por cuanto el demandante (i) afirma haber prestado sus servicios para el municipio, mediante la celebración de un

[23] contrato de prestación de servicios ; (ii) pretende el reconocimiento de una relación laboral con el municipio demandado, a su juicio, encubierta a través del contrato anterior; (iii) el demandante afirma que presentó [24] reclamación administrativa ante la entidad territorial (párr. 5). Por tanto, (iv) el objeto de la controversia sub examine consiste en determinar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante, con fundamento en la celebración de un contrato de prestación de servicios con el Estado, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública demandada. Debido a ello, el caso se enmarca en la regla de decisión fijada anteriormente (párr. 13).

15. Por lo demás, la Sala considera importante precisar que el hecho de que la jurisdicción ordinaria laboral hubiera proferido sentencia de primera instancia en el proceso sub examine, no modifica o varía el juez competente para conocer de la controversia, por las siguientes razones: (i) ya se precisó que la jurisdicción competente es la de lo contencioso administrativo; (ii) la sentencia de primera instancia no tenía fuerza de cosa juzgada, debido a que las partes interpusieron recurso de apelación, por lo que el proceso seguía en curso; (iii) uno de los componentes del debido proceso es que los litigios sean conocidos por “el juez o tribunal competente y con la observancia de la

[25] plenitud de las de formas propias de cada juicio” ; y (iv) finalmente, de conformidad con el artículo 16 del Código General del Proceso la [26] jurisdicción es improrrogable .

16. Por las razones expuestas, la Sala ordenará remitir el expediente CJU5038 al Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar (Sala Primera de Decisión Civil Familia Laboral) y el Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

Segundo. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU5038 al Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar (Sala Primera de Decisión Civil Familia Laboral). Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado É

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente digital. 2018-00259 (proceso), p. 3.

[2] Ib. [3] Ib., p. 4 a 7. [4] Ib., p.1. [5] Ib., p. 2. [6] Ib., p. 3. Sobre el particular, es preciso destacar que en el expediente no existe constancia o referencia a que el municipio hubiese respondido la reclamación administrativa presentada por el demandante. [7] Expediente digital. acta de audiencia 18-09-2020.pdf. [8] Expediente digital. 08DeclaraNulidad, p. 8 y 9. [9] “Dicha postura, ha sido reiterada por la citada Corporación en las providencias A479 de 2021; A617 de 2021; A618 de 2021; A676 de 2021; A680 de 2021; A684 de 2021; A705 de 2021; A738 de 2021; A901 de 2021; A931 de 2021; A1076 de 2021; A1094 de 2021; A1116 de 2021; A131 de 2022; A198 de 2022; A304 de 2022; A406 de 2022; A439 de 2022; A500 de 2022; A623 de 2022; A705 de 2022; A738 de 2022; A760 de 2022; A785 de 2022; A790 de 2022; A791 de 2022; A829 de 2022; A1090 de 2022; A1333 de 2022; 1642 de 2022; 1644 de 2022 y A321 de 2023, entre otras” (Ib., p. 7). [10] Ib., p. 8.

[11] Expediente digital. 6_200013333007202300371001DEFINICIONDEC20231124153526, p. 7. [12] Ib. [13] Expediente digital. 03CJU-5038 Constancia de Reparto. [14] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. [15] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [16] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional”. (Corte Constitucional, Auto 041 de 2021). [17] Ib. [18] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 2.

Tribunales Superiores de Distrito Judicial. […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”. [19] CJU-317, reiterado, entre otros, en los autos: 738 de 2022, 760 de 2022, 785 de 2022, 790 de 2022, 791 de 2022, 829 de 2022, 865 de 2022, 1090 de 2022, 1333 de 2022, 1379 de 2022, 1644 de 2022, 1642 de 2022, 321 de 2023. En el Auto 492 de 2021 la Corte Constitucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado administrativo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el demandante, en contra de una entidad territorial, con la finalidad de que “se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas”. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de distintos “contratos de orden de prestación de servicios”. [20] En el Auto 492 de 2021 se agregó que: “El fundamento de las pretensiones se estructura en un contrato de prestación de servicios estatal”. [21] CJU-154. La Corte Constitucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado laboral y uno administrativo. Esto, con ocasión de la demanda ordinaria laboral instaurada por el demandante, en contra de una ESE, por medio de la cual pretendía que se

declarara que “existió un contrato de trabajo durante 7 periodos diferentes de prestación de servicios (…)”. [22] Regla reiterada, entre otros, en el auto 1642 de 2022. [23] Esto es, el contrato de prestación de servicios 063 del 12 de abril de 2013, cuyo objeto consistió en la “prestación de servicios como apoyo a la optimización del sistema de aseo como recolector de basura en el Municipio de Chiriguaná Cesar”. El demandante aportó copia de dicho contrato: expediente digital. 2018-00259 (proceso), p. 24. [24] Expediente digital. Documento “Demanda 2019-00222”. Oficio DA-329-2016-EXT, p. 11. En el expediente no existe constancia o referencia a que el municipio hubiese respondido la reclamación administrativa presentada por el demandante. [25] Constitución Política. Artículo 29. [26] Código General del Proceso. Artículo 16. “La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo” (Cursiva fuera del original).