CC - A296-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio (…) “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad, lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 296 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2370

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena (Bolívar)

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., ocho (08) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de

la Constitución Política, profiere el siguiente Expediente CJU-2370 AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 30 de julio de 2021, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones 46448 del 29 de septiembre de 2008, expedidas por el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, y GNR135591 del 11 de mayo de 2015 de Colpensiones, por medio de las cuales se reconoció la pensión de vejez y el incremento pensional del 14%1 a favor de Jorge Eliecer Caro Cabanzo. Lo anterior, debido a que Cajanal (actualmente, la UGPP) ya le había reconocido pensión de vejez mediante Resolución 49530 del 16 de octubre de 2007 y no cumplía con el siguiente requisito: “(i) que las dos prestaciones o una de ellas se hubiere causado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir antes del 01 de abril de 1994, ya que el estatus pensional con CAJANAL hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal “UGPP” fue del 21 de mayo de 2003, y el estatus pensional ante el ISS hoy Colpensiones es del 21 de mayo de 2008”2. Además, solicitó que se ordene el reintegro de las mesadas pensionales pagadas.

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo de Bolívar. Mediante providencia de 25 de marzo de 2022, el despacho judicial (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso y (ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera

asignado entre los juzgados laborales del circuito de Cartagena (Bolívar). Indicó que “la competencia no está determinada porque se pretenda la anulación de un acto administrativo, puesto que el juez laboral va a resolver si el señor Caro podía o no tener la condición de pensionado, lo mismo que eventualmente tendría que resolver el juez contencioso, pero la Ley le asigna la competencia a la jurisdicción laboral por ser un trabajador privado que obtuvo el incremento de su pensión por la Jurisdicción ordinaria”3. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 del CPACA, 2 de la Ley 712 de 2001 y 41 de la Ley 142 de 1994.

3. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena (Bolívar), el cual, mediante auto de 10 de mayo de 20224, (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera.

Afirmó que, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1, literal c, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, así como en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y el Auto 625 de 2021 de la Corte Constitucional, la acción de lesividad es una 1 Este incremento se presentó como resultado de la sentencia del Juzgado de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena del 12 de marzo de 2012. 2 Demanda de Colpensiones. ff. 2 y 3.

3 Auto del 25 de marzo de 2022, f. 494. 4 Auto del 10 de mayo de 2022, “Autoordena” f. 1 a 3. Página 2 de 8 Expediente CJU-2370 “figura propia de la especialidad de lo Contencioso Administrativo, independientemente de la calidad del demandado, pues lo que se busca es dejar sin efecto el acto administrativo emitido en este caso por Colpensiones”5.

4. Mediante oficio del 8 de junio de 2022, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 20156.

5. En sesión de 20 de febrero de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora7.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones 46448 del 29 de septiembre de 2008 y GNR135591 del 11 de mayo de 2015, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la

controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman 5 Ib., f. 1. 6 Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, p.1. 7 A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 22 de febrero de 2023.

Página 3 de 8 Expediente CJU-2370 que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”8. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo9, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades

1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De subjetivo este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” 10.

2. Presupuesto Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de objetivo naturaleza judicial, no política o administrativa11.

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan

3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, normativo por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto12.

9. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 46448 del 29 de septiembre de 2008 y GNR135591 del 11 de mayo de 2015, presentada por Colpensiones, configura un conflicto negativo de competencia

entre jurisdicciones. Esto es así, porque: (i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Tribunal Administrativo de Bolívar, que forma parte de la jurisdicción de lo

contencioso administrativo, y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral13. 8 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 9 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 10 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 11 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 12 Id. 13 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos

Página 4 de 8 Expediente CJU-2370 (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones 46448 del 29 de septiembre de 2008 y GNR135591 del 11 de mayo de 2015, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 – 3 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio relativo a la seguridad social.

Reiteración de los Autos 316 de 2021 y 840 de 2021

11. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad14), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos15.

Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”16, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”17. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”18, las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

12. Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021, de esta manera que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos». 14 Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016. 15 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo

considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. 16 CPACA, art. 104. 17 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016. Página 5 de 8 Expediente CJU-2370 estableció la regla de decisión según la cual: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”19. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación20 de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad21, lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.

4. Caso concreto

13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de las resoluciones 46448 del 29 de septiembre de 2008

y GNR135591 del 11 de mayo de 2015 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, debido a que, se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios –acción de lesividad–. Por una parte, Colpensiones solicita declarar la nulidad de la Resolución 46448 del 29 de septiembre de 2008, emitida por la entidad a la que subrogó (ISS)22. Por otra parte, la entidad pretende que se declare la nulidad de la Resolución GNR135591 del 11 de mayo de 2015 que ella misma profirió. Además, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene el reintegro de las mesadas pensionales giradas a Jorge Eliecer Caro Cabanzo. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Bolívar y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU2370 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN 19 En el Auto 840 de 2021 se fijó la siguiente regla de la decisión: “[l]os artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.

20 Entiéndase por subrogación el “[a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica” (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021). 21 Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35). 22 Así lo señala el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, como también el artículo 1° del Decreto 2013 de 2012. Página 6 de 8 Expediente CJU-2370 En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena (Bolívar), en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Bolívar es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones contra las resoluciones 46448 del 29 de septiembre de 2008 y GNR135591 del 11 de mayo de 2015. Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2370 al Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena (Bolívar).

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Página 7 de 8

Expediente CJU-2370 Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General Página 8 de 8