CC - A2984-2023

A2984-23TEMAS-SUBTEMAS Auto A-2984/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y restablecimiento de derechos de empleadopúblico

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONALSala Plena AUTO 2984 DE 2023 Referencia: expediente CJU-4635. Conflicto de jurisdicciones entre el TribunalAdministrativo del Caquetá y el Juzgado SegundoLaboral del Circuito de Florencia. Magistrada ponente:Natalia Ángel Cabo. Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribucionesconstitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de laConstitución Política, profiere el siguiente: AUTO.

I. ANTECEDENTES 1. El 8 de marzo de 2022, un grupo de ex celadores y celadoras de la Universidad dela Amazonía, entre ellos el señor Jesús Penha Zoto, presentaron demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho contra una serie de resoluciones en las que la Universidad lesnegó el reconocimiento de horas extras, recargos nocturnos y compensatorios por trabajo dominical y festivo[1]. A pesar de que la demanda fue presentada en conjunto,posteriormente, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia decidió romper la unidadprocesal en los asuntos. En consecuencia, el presente auto trata exclusivamente sobre elconflicto entre el señor Jesús Penha Zoto y la Universidad de la Amazonía. 2. En su demanda, el señor Penha Zoto afirmó que suscribió sucesivos contratos de

trabajo a término fijo inferiores a un año[2] como trabajador de vigilancia y atención deportería. Durante ese tiempo, él asegura que trabajó horas extras, nocturnas, dominicales yfestivas. Con posterioridad a la terminación definitiva del vínculo, el demandante elevóuna reclamación directa a la Universidad con el propósito de que se le reconocieran ypagaran las horas extras, recargos nocturnos laborados, compensatorios y todos los emolumentos que se derivan de dicho reconocimiento[3]. El señor Penha Zoto sustentó supetición en que, durante los años que laboró, estas prestaciones no le fueron reconocidas.Posteriormente, mediante la Resolución 3264 del 20 de septiembre de 2017, laUniversidad de la Amazonía negó el reconocimiento de las aludidas pretensiones. Una vezse surtió el trámite de la conciliación extrajudicial sin que hubiese ánimo conciliatorio deninguna de las partes, el señor Penha Zoto acudió al medio de control de nulidad yrestablecimiento del derecho junto con otros veintiún (21) ciudadanos con el propósito dedemandar la nulidad de una serie de actos administrativos emitidos por la Universidad dela Amazonía con contenido similar al que negó las prestaciones reclamadas por él. En laspretensiones de la demanda no se solicitó expresamente el reconocimiento de una relaciónlegal y reglamentaria con la Universidad demandada. Sin embargo, en los fundamentos

jurídicos de la demanda[4] sí se expuso que el actor debía ostentar la calidad de empleadopúblico y no de trabajador oficial. 3. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue decidida en primerainstancia y luego fue impugnada ante el Tribunal Administrativo de Caquetá. Ese Tribunaldeclaró su falta de competencia el 31 de enero de 2023, pues consideró que la CorteConstitucional en los autos 264 de 2021 y 1096 de 2021 definió que los conflictos deseguridad social de quienes tienen contrato de trabajo con las entidades estatalescorresponden a la jurisdicción ordinaria laboral. En tal sentido, a juicio del Tribunal, elasunto debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria – especialidad laboral y de laseguridad social. Todo lo anterior con fundamento en los artículos 104 del Código deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Así, esaautoridad judicial procedió a ordenar el envío del expediente para lo de su competencia a

la oficina de reparto de los juzgados laborales de Florencia[5]. 4. El 10 de agosto de 2023, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florenciatambién declaró la falta de jurisdicción porque consideró que la lectura integral de lademanda muestra que el demandante no busca solamente el pago de acreencias laborales,sino que está cuestionando el tipo de vinculación que tuvo con la Universidad de laAmazonía. En ese sentido, el juzgado consideró que se debe aplicar el auto 1158 de 2023que determinó en un caso similar que este tipo de conflictos debe ser resueltos por lajurisdicción contencioso administrativa[6]. En consecuencia, planteó el conflicto dejurisdicciones y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional. 5. El asunto fue repartido a la magistrada ponente el día 28 de marzo de 2023. Por suparte, el expediente fue enviado al despacho el 30 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES Competencia 6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competenciaentre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución

Política[7]. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[8]

7. La Corte ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “doso más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones sedisputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna lecorresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia

(positivo)”[9]. 8. Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la concurrencia de

(positivo)”[9]. 8. Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la concurrencia de tres presupuestos[10]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por,al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenecientes a diferentesjurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto; (ii) elobjetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite lacontroversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, unincidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partirdel cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de unpronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales seconsideran competentes o no para conocer de la causa. 9. En el presente caso se cumplen los requisitos para constatar la existencia de unconflicto negativo de jurisdicciones, concretamente entre el Tribunal Administrativo delCaquetá y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia, por las siguientesrazones: 10. Se acredita el presupuesto subjetivo. Las autoridades judiciales en conflicto –Tribunal Administrativo del Caquetá y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito deFlorencia – pertenecen a distintas jurisdicciones, pues, mientras el primero hace parte de lajurisdicción contencioso administrativa, el segundo pertenece a la jurisdicción ordinaria ensu especialidad laboral. Se cumple con el presupuesto objetivo en el presente asunto. Deconformidad con el expediente, la controversia se da en virtud de la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho que presentó el señor Jesús Penha Zoto[11] para que sedeclare la nulidad de la Resolución 3264 del 20 de septiembre de 2017y se reconozcan lashoras extras, recargos nocturnos y compensatorios por trabajo dominical y festivo. 11. Finalmente, se satisface el presupuesto normativo. En efecto, las autoridadesjudiciales enunciaron las razones de índole constitucional y legal, en las que fundamentansu falta de competencia para reclamar el conocimiento del asunto. Por una parte, elTribunal Administrativo del Caquetá hizo referencia a los artículos 104 del CPACA y 2 delCPTSS. Además, esa autoridad judicial argumentó cómo este asunto se relaciona con uncontrato de trabajo y no con una relación legal y reglamentaria por lo que la competenciaes de los jueces laborales conforme a lo definido en los autos 264 de 2021 y 1096 de 2021.Por su parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia, Caquetá tambiénformuló razones jurídicas para fundamentar su posición. El juzgado argumentó que el casodebía ser resuelto conforme al auto 1158 de 2023 por lo que la competencia debía serasignada a los jueces contencioso administrativos. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de losprocesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretende elreconocimiento de prestaciones laborales semejantes a las de un empleado público deun ente universitario autónomo. Reiteración del auto 1539 de 2023

12. A través del auto 1539 de 2023[12] la Sala Plena resolvió un conflicto dejurisdicciones, suscitado entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, relacionado con el conocimiento de una demanda que presentó unciudadano en contra de la Universidad de la Amazonía con el objetivo de que le seanreconocidas unas prestaciones laborales. En esa oportunidad, esta Corporación recordóque en el auto 492 de 2021 se hizo una distinción entre (i) los procesos en los que pretendeel reconocimiento de una relación laboral entre una persona natural y una entidad públicaante la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios y (ii) aquellos procesos en los que no hay duda sobre la existencia de una vinculación laboral entre las partes[13]. 13. Adicionalmente, la Corte recordó que las controversias relacionadas con elreconocimiento de una relación laboral oculta en la sucesiva suscripción de contratos deprestación de servicios son típicamente del conocimiento de la jurisdicción de locontencioso administrativo, toda vez que implica evaluar dos aspectos importantes. Por unlado, se debe evaluar la legalidad de los contratos de prestación de servicios y, por otro, esnecesario analizar la naturaleza del vínculo entre las partes para lo cual se debe revisar sise celebró efectivamente un contrato de prestación de servicios o si se configuró una

relación laboral[14]. 14. Sin embargo, la Sala precisó que, cuando no existe duda sobre la existencia de unvínculo laboral entre la persona natural y la entidad pública no resulta aplicable la reglaestablecida en el auto 492 de 2021. En ese orden de ideas, cuando no se discute la relaciónde subordinación entre entidad pública y trabajador “resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos conbase en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador (criteriofuncional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), paraestablecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboralante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la

jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto”[15]. 15. Así las cosas, en el auto 1539 de 2023, la Corte planteó que, para definir laautoridad a quien corresponde el conocimiento de esta clase de asuntos, es necesarioanalizarse los criterios funcional y orgánico. Esto porque se estaría ante la segundahipótesis planteada en el auto 492 de 2021que se refiere a aquellos casos en los que: (i)exista una relación laboral a través de contratos de trabajo a término fijo inferiores a unaño; y (ii) se pretenda el pago de prestaciones laborales como si de un empleado públicose tratara. Caso concreto 16. En el presente caso, el señor Penha Zoto alegó que estuvo vinculado mediantesucesivos contratos de trabajo con la Universidad de la Amazonía como parte del personaladministrativo dedicado a la seguridad de las instalaciones de la Universidad. Dichoscontratos obran dentro del expediente, al igual que los turnos y modalidades de trabajo enlos que desarrolló sus labores entre 2013 y 2017, cuando terminó definitivamente suvinculación con la Universidad. Asimismo, dentro del expediente obra que el señor PenhaZoto promovió demanda a través del medio de control nulidad y restablecimiento delderecho contra la Resolución 3264 del 20 de septiembre de 2017, mediante el cual lenegaron el reconocimiento de las prestaciones de las que se considera titular.Adicionalmente, aunque en las pretensiones de la demanda no se solicitó expresamente elreconocimiento de una relación legal y reglamentaria con la Universidad, en los

fundamentos jurídicos de la demanda[16] se expuso que el actor debía ostentar la calidadde empleado público y no de trabajador oficial. En ese sentido, pidió que las prestacionesa las que alega tener derecho sean liquidadas con base en las reglas aplicables a losempleados públicos. 17. En ese orden de ideas, entre las partes, aparentemente: (i) existió una relaciónlaboral a través de contratos de trabajo a término fijo inferiores a un año; y (ii) se pretendeel pago de prestaciones laborales como si de un empleado público se tratara. Por esarazón, resulta aplicable la segunda premisa establecida en el auto 492 de 2021 y, por tanto,deben estudiarse los elementos funcional y orgánico, conforme a lo establecido en el auto1539 de 2023. 18. Al respecto, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativoasumir el conocimiento del asunto. Esto es así porque, de acuerdo con el criterio orgánico,la Universidad de la Amazonía es un ente universitario autónomo de naturaleza pública, de acuerdo con lo establecido por el artículo 2 de la Ley 60 de 1982[17] y el artículo 57 de la Ley 30 de 1992[18]. De acuerdo con estas disposiciones, esta Universidad es unainstitución de educación superior creada como establecimiento público del orden nacional,que tiene personería jurídica, autonomía universitaria, patrimonio independiente ycapacidad para organizar y elegir a sus directivas, así como a su personal docente yadministrativo. Esta institución, además, está adscrita al Ministerio de Educación Nacionaly tiene su domicilio en la ciudad de Florencia, Caquetá. 19. En virtud de su naturaleza jurídica y de las facultades reconocidas por laConstitución y la Ley 30, la Universidad de la Amazonía definió las reglas de vinculación

de su personal administrativo mediante el Acuerdo 62 de 2002[19]. “ARTICULO 36. PERSONAL ADMINISTRATIVO. Es aquel integrado porempleados públicos y trabajadores oficiales cuyos cargos figuren en la Planta dePersonal.PARÁGRAFO 1. El régimen del personal administrativo de la Universidad de laAmazonía, será el mismo que rige para los empleados del sector oficial.PARÁGRAFO 2. Las personas que presten sus servicios en forma ocasional o por eltiempo de ejecución de una obra o contrato, no forman parte del personaladministrativo, y su vinculación será por contrato de ejecución de obra o de prestación de servicios”[20]. 20. En ese orden de ideas, la regla general de vinculación de la entidad es la deempleado público. Por su parte, la entidad reconoció la posibilidad de que existan otrasformas de contratación, tales como la vinculación a través de contratos de ejecución deobra o de prestación de servicios. 21. Ahora bien, en relación con el criterio funcional, el demandante pretende se declarela nulidad de la Resolución 3264 del 20 de septiembre de 2017, por medio de la cual seresuelve de fondo la reclamación administrativa. Por su parte, a título de restablecimientodel derecho, que se paguen las prestaciones dejadas de percibir debidamente indexadas, enel marco de contratos de trabajo a término fijo suscritos entre ellos. Tal pretensión sefundamenta en que la liquidación de esas prestaciones debió hacerse como si se tratara deun empleado público, ya que la labor desempeñada por el demandante, a su juicio, corresponde a la que ejecuta el personal de planta de la Universidad de la Amazonía[21].En efecto, el demandante sostuvo que las labores que ejerció como personal de vigilancia,en beneficio de la Universidad de la Amazonía, son las de un empleado público de acuerdocon lo establecido en el artículo 36 del estatuto de la universidad establecido a través del

Acuerdo 062 de 2002[22]. 22. Tal y como esta Corporación reconoció en el auto 1539 de 2023, la norma citadapor el demandante no permite identificar a primera vista si, al interior de la Universidad, lalabor de personal de vigilancia es desempeñada por un empleado público o por untrabajador oficial. Sin embargo, en la página web de la Universidad de la Amazonía reposael acuerdo 065 de 1994 “por medio del cual se establece la planta de personaladministrativo de la Universidad de la Amazonía, se determina el número de trabajadores

oficiales y se dictan otras disposiciones” [23]. En este, se señala que entre la planta globalde personal administrativo se encuentran 13 cargos denominados “Celador, Código 5320,Grado 9”. Así las cosas, en principio podría afirmarse que esta función se encuentratambién contemplada entre los empleos públicos del nivel administrativo. 23. En ese orden de ideas, el actor parece buscar que sus prestaciones laborales seliquiden bajo las mismas normas que aplican a los empleos públicos de la Universidad dela Amazonía, mas no de sus trabajadores oficiales. Esto debido a que las labores que dicehaber desempeñado para esa institución educativa también serían ejercidas por el personalde planta de la entidad, a través de una relación legal y reglamentaria. Dicho esto, la SalaPlena considera que debe ser la jurisdicción de lo contencioso administrativo lacompetente para conocer el asunto. Lo anterior, con fundamento en el artículo 104.4 y 105del CPACA y en la regla de decisión establecida en el auto 1539 de 2023. Enconsecuencia, la Sala Plena remitirá el asunto al Juzgado Cuarto Administrativo deFlorencia para que continúe con el trámite del asunto. Regla de decisión. “[C]on fundamento en los artículos 104.4 y 105 del CPACA,corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer de los procesos denulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretende el reconocimiento deprestaciones laborales semejantes a las de un empleado público de un ente universitarioautónomo, cuando exista certeza de que entre la persona natural y la entidad pública

existió vínculo laboral”[24]. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre entre el TribunaAdministrativo del Caquetá y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia, en esentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Caquetá es el competente parconocer de la demanda promovida por el señor Jesús Penha Zoto en contra de la Universidadde la Amazonía, mediante la cual pretende el reconocimiento de su estatus como empleadode dicha entidad y las respectivas prestaciones que de allí se desprenden. Segundo. REMITIR, por medio de la Secretaría General de esta corporación, el expedientCJU-4635 al Tribunal Administrativo del Caquetá para que continúe con el trámite de lreferida impugnación del fallo de primera instancia y comunique la presente decisión aJuzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia y a los sujetos procesales a que haylugar dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,DIANA FAJARDO RIVERAPresidenta NATALIA ÁNGEL CABOMagistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZSecretaria General[1] Ver expediente digital CJU-4635, cuaderno CJU0004635-18001310500220230005200, subcuaderno

PARDO SCHLESINGERMagistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZSecretaria General[1] Ver expediente digital CJU-4635, cuaderno CJU0004635-18001310500220230005200, subcuaderno 02ProcesoDigitalizado18001333300120180076001,subcuaderno C1 documento digital “01CuadernoPrincipal1.pdf”, p 1-4.[2] Ver expediente digital CJU-4635, cuaderno CJU0004635-18001310500220230005200, subcuaderno 02ProcesoDigitalizado18001333300120180076001,subcuaderno C1 documento digital “01CuadernoPrincipal1.pdf”, p 217 y ss.[3] Ver expediente digital CJU-2669, cuaderno CJU0002669-18001333300420180074500, subcuaderno 18001333300420180074500, documento digital,“Expediente 1”, p. 13 y ss.[4] Ver expediente digital CJU-4635, cuaderno CJU0004635-18001310500220230005200, subcuaderno 02ProcesoDigitalizado18001333300120180076001,

subcuaderno C1 documento digital “01CuadernoPrincipal1.pdf”, p 233.[5] Ver expediente digital CJU-4635, cuaderno CJU0004635-18001310500220230005200, subcuaderno 18001310500220230005200, documento digital“04AutoDecretaNulidad.pdf”.[6] Expediente digital CJU-4635, CJU0004635-18001310500220230005200, subcuaderno 18001310500220230005200, documento digital“07AutoNoAvocaProponeConflicto202300052.pdf”.[7] Modificado por el Acto Legislativo 2 de 2015.[8] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332, 130 de 2020 y 328 de 2019.[9] Autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.[10] Auto 155 de 2019.[11] Ver expediente digital CJU-4635, cuaderno CJU0004635-18001310500220230005200, subcuaderno 02ProcesoDigitalizado18001333300120180076001,subcuaderno C1 documento digital “01CuadernoPrincipal1.pdf”, p 217 y ss.88[12] Auto 1539 de 2023, reiterado en el Auto 2090 de 2023.[13] En tal sentido, recordó que las personas naturales pueden prestar sus servicios u oficios al Estado a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleadospúblicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales a través de un contrato de trabajo y (iii) como contratistas mediante uncontrato de prestación de servicios. Precisó que las dos primeras suponen

la existencia de un vínculo laboral, pero no la tercera debido a su carácter contractualestatal.[14] Auto 492 de 2021.[15] Ibídem.[16] Ver expediente digital CJU-4635, cuaderno CJU0004635-18001310500220230005200, subcuaderno 02ProcesoDigitalizado18001333300120180076001,

subcuaderno C1 documento digital “01CuadernoPrincipal1.pdf”, p 233.[17] “Por la cual la Regional Florencia de la Universidad Surcolombiana, se transforma en la Universidad de la Amazonía”. El artículo 2º señala que laUniversidad de la Amazonía “es una institución de educación superior creada como establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica,autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional con domicilio en la ciudad de Florencia, capital delDepartamento del Caquetá”.[18] “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”. El artículo 57 consagra que “[l]as universidades estatales u oficiales debenorganizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional (…)”. La misma disposición sostieneque se caracterizan por tener personería jurídica, autonomía universitaria y financiera, patrimonio independiente y pueden elaborar y manejar su propiopresupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponda. También les asigna la organización y elección de directivas, del personal docente yadministrativo.[19] El artículo 36 del Estatuto fue modificado recientemente mediante Acuerdo 016 de 8 de abril de 2022, justamente para acabar con la remisión normativaaquí descrita y establecer de forma expresa que, en adelante, la Universidad definirá si su personal administrativo se vincula a través de contratos de trabajo. Lamodificación reglamentaria puede consultarse en:https://www.uniAmazonía.edu.co/documentos/docs/Consejo%20Superior/Acuerdos/2022/Acuerdo%20016%20-%20Por%20el%20cual%20se%20modifica%20el%20articulo%2036%20del%20Acuerdo%20Superior%20No.%2062%20de%202002.pdf.[20]

Universidad de la Amazonía, Acuerdo 62 de 2002, artículo 36.[21] Documento denominado “01CuadernoPpal1.pdf”. p. 64.[22] Expediente 2. p. 63.[23] Acuerdo 065 de 1994 (link: https://www.uniAmazonía.edu.co/documentos/docs/Consejo%20Superior/Acuerdos/1994/Acuerdo%20065%20-%20Por%20el%20cual%20se%20establece%20la%20planta%20de%20personal%20administrativo%20de%20la%20Universidad%20de%20la%20Amazonía.pdf.[24] Auto 1539 de 2023.