CC - A299-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 299 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2409

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., ocho (08) de marzo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución No. 108673 del 19 de septiembre de 2011, mediante la cual esa entidad reconoció una pensión de vejez en favor del señor Harold Motoa Sánchez y de la Resolución No. SUB 104934 del 05 de mayo de 2021 por medio de la cual reconoció una pensión de sobrevivientes en favor de la señora Alba

Nubia Peláez de Motoa1.

2. Colpensiones manifestó que la liquidación de la pensión de vejez y la sustitución de la misma, mediante las Resoluciones No. 108673 del 19 de

1 Expediente digital CJU 2409. Carpeta 76001310500720220012700. Archivo denominado “02 DemandaYPoder.pdf”. CJU 2409 septiembre de 2011 y SUB 104934 del 05 de mayo de 2021, es abiertamente contraria a derecho, dado que al realizarla con el IBL correcto, el valor de la mesada pensional es inferior al que en la actualidad percibe la señora Peláez de Motoa, causando un perjuicio al erario público. De lo anterior concluyó que, el reconocimiento de la pensión de vejez, a favor del señor Harold Motoa Sánchez y sustituida a la señora Alba Nubia Peláez de Motoa, no se ajusta a los requisitos de la normatividad aplicable a la materia2.

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de los actos administrativos que reconocieron la pensión de vejez al señor Harold Motoa Sánchez y la pensión de sobrevivientes a la señora Alba Nubia Peláez de Motoa como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene a la señora Peláez de Motoa el reintegro de la suma pagada, así como la indexación de las sumas que sean reconocidas y el pago de intereses3.

4. La demanda fue repartida al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali. Ese despacho, mediante Auto del 09 de marzo de 2022 remitió el asunto a los jueces laborales del circuito de Cali por falta de jurisdicción4.

5. Señaló el contenido del artículo 104 numeral 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para puntualizar que el

presente asunto no es de conocimiento de la jurisdicción administrativa como quiera que el ex trabajador Harold Motoa Sánchez prestó sus servicios para el municipio de Palmira en calidad de trabajador oficial y le fue reconocida una pensión vitalicia de jubilación con fundamento en una convención colectiva de trabajo. En virtud de lo anterior, advirtió que la presente controversia surge de un contrato de trabajo, propio del régimen legal de los trabajadores oficiales y no de la existencia de un vínculo legal y reglamentario. De ahí que, la existencia o no del derecho pensional que se discute, le corresponde resolverla al juez de trabajo, conforme lo dispuesto en los numerales 1° y 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Finalmente, trajo a colación un pronunciamiento del Consejo de Estado en el mismo sentido5.

6. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali. Este despacho, mediante Auto del 26 de abril de 2022, declaró la falta de jurisdicción y planteó un “conflicto negativo de competencia”6.

7. Advirtió que mal haría en admitir, tramitar y resolver la demanda cuando el conflicto que se suscita es entre Colpensiones y la beneficiaria de una pensión de sobrevivientes Alba Nubia Peláez de Motoa, por un acto emanado de la

2 Ibidem. 3 Ibidem. 4Expediente digital CJU 2409. Carpeta 76001310500720220012700. Archivo denominado “05 AutoRemitejuzgadosLaboralesCali.pdf”

5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto del 28 de marzo de 2019, radicado 11001-03-25-000-2017-0091000 (4857). 6 Expediente digital CJU 2409. Carpeta Expediente Juzgado. Archivo denominado “04AutoProponeConflictoCompetencia.pdf”. 2 CJU 2409 entidad de seguridad social, cuya nulidad se solicita y frente al cual la jurisdicción laboral carece de competencia. Lo anterior, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 104 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Auto 316 de la Corte Constitucional que al resolver un asunto similar al presente decidió que la competente es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

8. El 14 de junio de 2022, el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali, remitió el expediente a la Corte Constitucional y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 20 de febrero de 2023.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20157.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

10. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones8: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige

que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones9; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional10; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

11. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

(Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali) y otra que hace parte 7 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 8 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 9 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión

no ejerza funciones jurisdiccionales. 10 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 3 CJU 2409 de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali) - presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 108673 del 19 de septiembre de 2011, mediante la cual esa entidad reconoció una pensión de vejez en favor del señor Harold Motoa Sánchez y de la Resolución No. SUB 104934 del 05 de mayo de 2021 por medio de la cual reconoció una pensión de sobrevivientes en favor de la señora Alba Nubia Peláez de Motoa y; (iii) el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de la misma ciudad, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 5 y 7 supra) -presupuesto normativo-.

12. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto. Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021.

13. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 202111, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, les corresponde exclusivamente a los jueces administrativos12. Incluso cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se

11CJU-489. M.ª. Cristina Pardo Schlesinger. 12 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de

2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384 de 2021. M.P.

José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José

Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 624 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 562 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; 508 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera; 462 de 2022. M.P. Karena Caselles Hernández; 458 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 436 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 410 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 208 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 206 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 204 y 205 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el

objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 4 CJU 2409 debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”13.

III. CASO CONCRETO

14. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución No. 108673 del 19 de septiembre de 2011, mediante la cual esa entidad reconoció una pensión de vejez en favor del señor Harold Motoa Sánchez y de la Resolución No. SUB 104934 del 05 de mayo de 2021 por medio de la cual reconoció una pensión de sobrevivientes en favor de la señora Alba Nubia

Peláez de Motoa.

15. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.

16. En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia

será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

17. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de la Resolución No. 108673 del 19 de septiembre de 2011, mediante la cual esa entidad reconoció una pensión de vejez en favor del señor Harold Motoa Sánchez y de la Resolución No. SUB 104934 del 05 de mayo de 2021 por medio de la cual reconoció una pensión de sobrevivientes en favor de la señora Alba Nubia

Peláez de Motoa.

18. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la 13 Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan

perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”. 5 CJU 2409 Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución No. 108673 del 19 de septiembre de 2011, mediante la cual esa entidad reconoció una pensión de vejez en favor del señor Harold Motoa Sánchez y de la Resolución No. SUB 104934 del 05 de mayo de 2021 por medio de la cual reconoció una pensión de sobrevivientes en favor de la

señora Alba Nubia Peláez de Motoa. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2409 al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali y a las partes interesadas.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

6 CJU 2409 Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7