CC - A2991-2023

A2991-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2991/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

REPÚBLICA DE COLOMBIA A redcircle with ared and blueemblemDescription

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2991 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4707

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoPromiscuo del Circuito de Plato, Magdalena yel Juzgado Séptimo Administrativo delCircuito de Santa Marta

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Demanda. El 31 de marzo de 2023[1], José del Carmen Medina Campopresentó una demanda ejecutiva laboral en contra de la AdministraciónPública Cooperativa de Servicios Públicos de Zapayán, Magdalena(COOPZAPAYÁN APC), mediante la que pidió a la autoridad judicial: (i)librar mandamiento ejecutivo a su favor por concepto del capital más losintereses que presuntamente adeuda COOPZAPAYÁN sobre los honorarios

del demandante; y (ii) condenar en costas a COOPZAPAYÁN[2]. Alegó quesuscribió un contrato de prestación de servicios –el cual adujo como título ejecutivo[3]– para la recolección de residuos sólidos por un término de sesenta días[4] calendario con la empresa demandada, pero que, a pesar deque culminó el término del contrato y cumplió con las obligaciones, la demandada no canceló los honorarios a los que tenía derecho[5]. Según copia del certificado de existencia y representación legal[6], COOPZAPAYÁN esuna “persona jurídica del sector solidario”, bajo la supervisión de laSuperintendencia de Economía Solidaria y cuyo objeto social consiste enprestar los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico[7]. 2. Declaración de falta de competencia por jerarquía. El 19 de abril de 2023,el Juzgado Promiscuo Municipal de Zapayán, Magdalena, rechazó de plano la demanda y la remitió al Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato[8].

3. Declaración de falta de competencia de la jurisdicción ordinaria. El 11 demayo de 2023, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato, Magdalena,rechazó la demanda y la remitió para reparto entre los jueces administrativosde Santa Marta. Lo anterior pues consideró, fundamentalmente, que eldemandante ejerció la acción ejecutiva “en contra de una entidad derechopúblico en virtud de la ley 142 de 1994” en la que el “Municipio deZapay[á]n [participa] como socio”. En su concepto, ello implica que, deacuerdo con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y delo Contencioso Administrativo (CPACA), los jueces administrativos de Santa

Marta son competentes[9].

4. Declaración de falta de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa y planteamiento del conflicto de competencia. El 31 de agostode 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Martadeclaró su falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo de competencia.Lo anterior, con base en las siguientes consideraciones: (i) lasadministraciones públicas cooperativas “son empresas asociativas sin ánimo de lucro […] del sector cooperativo”[10] que “no hacen parte de la rama ejecutiva […] del sector descentralizado por servicios, puesto que […]cuentan con normativa propia […] como personas jurídicas de derecho privado”[11]; (ii) la controversia judicial gira en torno a la prestación delservicio público de recolección de residuos sólidos y su disposición final,servicio al que el derecho privado rige según el artículo 32 de la Ley 142 de 1994[12]; (iii) según los artículos 1 y 2.6 del Código Procesal del Trabajo yde la Seguridad Social (CPTSS), la jurisdicción ordinaria laboral conoce delos litigios sobre el “reconocimiento y pago de honorarios y remuneraciones,como son los pretendidos por el señor José del Carmen Medina Campo”; y(iv) el clausulado del contrato de prestación de servicios que originó la controversia estableció su naturaleza civil[13].

5. El 26 de octubre de 2023, de conformidad con el reparto del 24 de octubreanterior, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente CJU-4707 a la magistrada sustanciadora[14].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia6. La Corte Constitucional es competente para resolver este conflicto dejurisdicciones, de conformidad con lo que dispone el numeral 11 del artículo241 de la Constitución Política.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia6. La Corte Constitucional es competente para resolver este conflicto dejurisdicciones, de conformidad con lo que dispone el numeral 11 del artículo241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver el conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoPromiscuo del Circuito de Plato, Magdalena, y el Juzgado SéptimoAdministrativo del Circuito de Santa Marta, para conocer la demandaejecutiva laboral contra COOPZAPAYÁN por la presunta falta de pago dehonorarios a los que José del Carmen Medina Campo tendría derecho. Coneste fin, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estasautoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo ynormativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar,de constatar el cumplimiento de esos presupuestos, extenderá las reglas dedistribución de competencia para conocer las demandas ejecutivas quereclaman el pago de honorarios producto de la prestación de serviciospersonales, en este caso, a empresas que prestan servicios públicosdomiciliarios (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinarácuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimientodel proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Losconflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando “dos o másautoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones sedisputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que aninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

exclusiva incumbencia (positivo)”[15]. La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos se configurenes necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[16].Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

9. Este asunto dio origen a un conflicto de jurisdicciones. Esto, porquesatisface los requisitos de la siguiente manera:

9.1. El presupuesto subjetivo, porque el conflicto se presenta entre el JuzgadoPromiscuo del Circuito de Plato, Magdalena, que forma parte de lajurisdicción ordinaria, y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[19].

9.2. El presupuesto objetivo, debido a que existe una controversia respectodel conocimiento de la demanda ejecutiva que presentó José del CarmenMedina Campo contra COOPZAPAYÁN.

9.3. El presupuesto normativo, dado que los jueces enunciaron losfundamentos de índole jurídica que soportan las razones por las cualesconsideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ut supra 3 y4).

4. Reglas de distribución de competencia para conocer las demandasejecutivas con el propósito de obtener el pago de honorarios por laprestación de servicios personales a empresas de servicios públicos denaturaleza pública10. En el Auto 1109 de 2021, la Sala Plena estableció la siguiente regla dedecisión: “[a]nte la ausencia de determinación expresa sobre la jurisdicciónque debe tramitar un determinado asunto y en virtud del numeral 6° delartículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativoconocerá los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados porentidades públicas, dentro de las cuales se incluye a las empresas de serviciospúblicos domiciliarios de conformidad con la definición de entidadpública establecida en el parágrafo del artículo 104 referido”. La CorteConstitucional estructuró esa regla, a partir de las siguientes consideraciones: 10.1. Según el numeral 2° del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de locontencioso administrativo conoce los procesos “relativos a loscontratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte unaentidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias delEstado”. Además, según su numeral 3°, también es competenterespecto a los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora deservicios públicos “en los cuales se incluyan o hayan debido incluirsecláusulas exorbitantes”. 10.2. Según el numeral 6° del artículo 104, la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo es competente para conocer procesos ejecutivos“derivados

de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadaspor esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales enque hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente losoriginados en los contratos celebrados por esas entidades”. Además, deacuerdo con el parágrafo del artículo 104: “[p]ara los solos efectos deeste Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo oentidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedadeso empresas en las que el Estado tenga una participación igual osuperior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participaciónestatal igual o superior al 50%”.

10.3. Por otra parte, el artículo 32 de la Ley 142 de 1994[20] prevé que lasactuaciones de las empresas de servicios públicos se regirán de manera preferente por el derecho privado[21]. Asimismo, en su artículo 130 refiere que las deudas que se deriven de la prestación de serviciospúblicos podrán “ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicciónordinaria”. A su vez, el artículo 33 reconoce la facultad que tienenestas empresas para “promover la constitución de servidumbres o laenajenación forzosa de los bienes que se requiera[n] para la prestacióndel servicio”, cuya legalidad estará sujeta “al control de la jurisdicciónen lo contencioso administrativo”. No obstante, la Ley 142 no contieneuna regulación general sobre la jurisdicción competente para resolverlas controversias que involucren empresas de servicios públicos.

10.4. La Corte Constitucional resaltó en el Auto 283 de 2021[22] que elConsejo de Estado ha abordado las difertentes interpretaciones paraestablecer la jurisdicción competente para conocer de casos queinvolucren a empresas de servicios públicos. Explicó que, conforme ala jurisprudencia vigente de dicha Corporación, “en las situaciones enlas que la ley no sea clara sobre los asuntos que deben conocer lasjurisdicciones ordinaria o contencioso administrativa, debe aplicarse lacláusula general de competencia de esta última jurisdicción. Para eseTribunal, aquella tiene el objetivo de cubrir las lagunas interpretativassobre la jurisdicción competente”. Aquel auto, en línea con aquellapostura, explicó que “[e]n suma, el Consejo de Estado tiene unaposición jurisprudencial vigente en materia de conocimiento decontroversias de prestadores de servicios públicos domiciliarios. En talsentido, ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicciónque debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general decompetencia de la jurisdicción contencioso administrativa en lostérminos del artículo 104 del CPACA”. 11. La Sala Plena subraya que, recientemente, esta Corporación remitió a lajurisdicción de lo contencioso administrativo el caso de una mujer quedemandó ejecutivamente a una empresa de servicios públicos de naturalezapública, por la presunta falta de pago de honorarios que esta adeudaría en virtud de un contrato de prestación de servicios[23]. Lo anterior, enreiteración de la regla de decisión del Auto 1109 de 2021. 12. Ahora bien, por otro lado, según la jurisprudencia del Consejo de

Estado[24] y de la Corte Constitucional[25], las empresas “de servicios en lasformas de administraciones públicas cooperativas son entidades de naturalezapública”, al margen del “régimen legal establecido para su funcionamiento,integrado tanto por elementos de derecho público como de derecho privado”[26].

5. Caso concreto

13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer del asunto sub examine. En este caso, la Sala Plena observa queCOOPZAPAYÁN es una entidad pública de acuerdo con la jurisprudencia delConsejo de Estado y de la Corte Constitucional (supra párr. 12). Además,según el certificado de existencia y representación legal, COOPZAPAYÁNtiene como objeto social la “prestación de los servicios público[s]domiciliario[s] de Agua Potable y de Saneamiento Básico, incluyendo enespecial las actividades de producción y tratamiento de agua potable, saneamiento básico y sus actividades complementarias”[27]. Por otro lado,advierte que, de acuerdo con la información disponible en el Sistema Únicode Información de Servicios Públicos, COOPZAPAYÁN tiene una naturalezajurídica “MIXTA-ORGANIZACION AUTORIZADA-PRESTADOR AREA

O ZONA URBANA-COOPERATIVA”[28].

14. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que COOPZAPAYÁN es unaentidad pública de acuerdo con el parágrafo del artículo 104 del CPACA, yque el demandante procura la ejecución de obligaciones derivadas de uncontrato estatal en el que fue parte una empresa de servicios públicosdomiciliarios de naturaleza pública, según los términos de los numerales 2 y6 del mismo artículo 104. Por ende, la autoridad judicial competente paraconocer la demanda ejecutiva laboral que presentó José del Carmen MedinaCampo contra COOPZAPAYÁN es el Juzgado Séptimo Administrativo delCircuito de Santa Marta, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4707 para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

15. Regla de decisión. “Ante la ausencia de determinación expresa sobre lajurisdicción que debe tramitar un determinado asunto y en virtud del numeral6° del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo conocerá los procesos ejecutivos originados en contratoscelebrados por entidades públicas, dentro de las cuales se incluye a lasempresas de servicios públicos domiciliarios de conformidad con ladefinición de entidad pública establecida en el parágrafo del artículo 104 referido”[29].

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE

referido”[29].

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoPromiscuo del Circuito de Plato, Magdalena, y el Juzgado SéptimoAdministrativo del Circuito de Santa Marta, en el sentido de DECLARARque el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta es laautoridad competente para conocer la demanda ejecutiva laboral que presentóJosé del Carmen Medina Campo en contra de la Administración PúblicaCooperativa de Servicios Públicos de Zapayán, Magdalena(COOPZAPAYÁN APC).

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4707 al Juzgado SéptimoAdministrativo del Circuito de Santa Marta para lo de su competencia y paraque comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y alJuzgado Promiscuo del Circuito de Plato, Magdalena.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase, DIANA FAJARDO RIVERAPresidenta NATALIA ÁNGEL CABOMagistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistrado ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZSecretaria General[1] Expediente digital. 02AutoRechazaDemanda.pdf.

[2] El demandante también solicitó a la autoridad judicial aplicar la medida cautelar de embargo sobre las cuentas bancarias de la partedemandada. [3] El demandante expresó: “Teniendo en cuenta que el contrato de prestación de servicio firmado entre mi persona y COOPZAPAYAN APCpresta merito ejecuvo al contener: una obligación clara, expresa y actualmente exigible por lo que se debe librar mandamiento ejecuvoen contra de COOPZAPAYAN APC” (ver: expediente digital. 01DemandaAnexos.pdf, p. 6). [4] El demandante explicó que la fecha de suscripción del contrato fue el 01 de noviembre de 2022. [5] Expediente digital. 01DemandaAnexos.pdf. [6] Del 30 de marzo de 2023. [7] Ib., pp. 50-51. En parcular, el objeto social de la demandada consiste en: “[…] la prestación de los servicios público domiciliario deAgua Potable y de Saneamiento Básico, incluyendo en especial las acvidades de producción y tratamiento de agua potable, saneamientobásico y sus acvidades complementarias; entre otras, construir, operar, mantener, administrar estos servicios que cubra las comunidadessituadas en el territorio del Municipio de Zapay[á]n, Magdalena”.

[8] Expediente digital. 02AutoRechazaDemanda.pdf. El juzgado tuvo en cuenta los siguientes fundamentos: (i) el demandante ejerció laacción ejecuva para cobrar obligaciones que un contrato de prestación de servicios incorporó, por lo que corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, según los arculos 2.5 y 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; (ii) “cuando en el territorio donde sedeba ejecutar [una obligación laboral] no exista juzgado de la especialidad anotada, la ley ordena que debe ser conocida de maneraexclusiva por el juez civil del Circuito, es decir, que los jueces municipales en su especialidad civil o los promiscuos, no enen lacompetencia para tramitar esta clase de procesos”; y (iii) Zapayán es el municipio de ejecución del contrato que originó el pleito, no obstante, debido a que allí no hay juzgado laboral ni civil del circuito, le corresponde al Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato. [9] Expediente digital. 04AutoRechaza.pdf. [10] El juzgado soportó esta consideración en los arculos 130 y 131 de la Ley 79 de 1988, y 1 a 3 del Decreto Ley 1482 de 1989. [11] Según el juzgado, de conformidad con el arculo 38 de la Ley 489 de 1998. [12] Ley 142 de 1994, art. 32: “ARTÍCULO 32. Régimen de derecho privado para los actos de las empresas. Salvo en cuanto la ConstuciónPolíca o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así comolos requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en

esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado. La regla precedente se aplicará, inclusive, a las sociedades en las quelas endades públicas sean parte, sin atender al porcentaje que sus aportes representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del actoo del derecho que se ejerce. Se enende que la autorización para que una endad pública haga parte de una empresa de servicios públicosorganizada como sociedad por acciones, faculta a su representante legal, de acuerdo con los estatutos de la endad, para realizar respecto de la sociedad, las acciones y los derechos inherentes a ellas todos los actos que la ley y los estatutos permiten a los socios parculares”. [13] Expediente digital. 04AutoSuscitaConflictoCompetencia.pdf. El juzgado también recordó la exclusión expresa que establece el arculo105.4 del CPACA: “ARTÍCULO 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administravo no conocerá de los siguientes asuntos: […]4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las endades públicas y sus trabajadores oficiales”. [14] Expediente digital. 03CJU-4707 Constancia de Reparto.pdf. [15] Corte Constucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019, 233 de 2020, 041 de 2021 y 452 de 2019. [16] Corte Constucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [17] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso,

un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional”.[18] Ib.[19] Ley 270 de 1996, art. 11. “ARTÍCULO 11. La Rama Judicial del Poder Público está constuida por: I. Los órganos que integran lasdisntas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múlple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a laley[.] b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos”. [20] “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios”. [21] “Salvo en cuanto la Constución Políca o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constución, y los actos de todas lasempresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que seansocias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado (…)”.

[22] CJU-484 [23] Corte Constucional. Auto 1516 de 2023. [24] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 11 de febrero de 2010, rad. 11001-03-06-000-2009-00058-00(1972).Referencia: ESTRUCTURA DE LA RAMA EJECUTIVA. Naturaleza jurídica del Fondo de Desarrollo de la Educación Superior-FODESEP. Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administravo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 31 de marzo de 2023, rad.76001233100020060328401 (58.623). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administravo, Sección Tercera, Subsección C. Sentenciadel 12 de agosto de 2013, rad. 52001-23-31-000-1999-00985-01(23088). [25] Corte Constucional, sentencia C-044 de 2017. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administravo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 5 de diciembre de 2016, rad.15001-23-31-002-2009-00250-01(41774). [27] Expediente digital. 01DemandaAnexos.pdf, p. 51. [28] Sistema Único de Información de Servicios Públicos. Disponible en el: enlace (consultado el 20 de noviembre de 2023). [29] Corte Constucional, auto 1109 de 2021.