CC - A2996-2023

A2996-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2996/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 2996 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4843

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoVeintitrés Civil Municipal de Cali, Valle delCauca, el Juzgado Tercero Laboral del Circuitode la misma ciudad y el Juzgado PrimeroAdministrativo del Circuito de la misma ciudad

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La acción judicial. La Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, presentó demanda “VERBAL SUMARIA DE MÍNIMACUANTIA, - derivado del ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – ‘ACTIO IN REM VERSO’”[1], en contra de Miguel Ángel Montero Quiñones (en adelante,el demandado). Solicitó que (i) se declare que el demandado es responsablecivil, patrimonial y extracontractualmente de enriquecerse sin justa causa en lasuma de $ 259.294 pesos “por concepto de doble pago en el incremento del

14% de la pensión”[2]; (ii) se ordene el reintegro de la cifra en mención[3]; (iii)se ordene la actualización de la liquidación de las sumas de dinero que se reconozcan en el proceso[4]; y (iv) se ordene el pago de los intereses corrientes[5].

2. Primer reparto. El asunto fue asignado al Juzgado Veintitrés CivilMunicipal de Cali, Valle del Cauca, autoridad que, mediante auto del 23 de mayo de 2023, admitió la demanda[6]. Posteriormente, mediante auto del 6 de junio de 2023[7], la juez (i) declaró la falta de competencia para conocer delasunto y (ii) ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de los juzgadoslaborales del circuito de Cali. Argumentó que “el presente proceso no es unasunto exclusivo de la especialidad civil, el cual haya tenido su génesis ensucesos contractuales que no guardan relación con el régimen de seguridadsocial, al contrario, se trata un tema sobre un presunto pago injustificado derivado de una mesada pensional”[8]. Fundamentó su decisión en losnumerales 4 y 5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la SeguridadSocial (en adelante, CPTSS) y en las sentencias SL 3817 de 2020, SL 1527 de2021, SL 4286 de 2022 y SL737 de 2023 de la Sala de Casación Laboral de laCorte Suprema de Justicia.3. Segundo reparto. Posteriormente, el asunto fue asignado al Juzgado

Tercero Laboral del Circuito de Cali, Valle del Cauca. El 6 de julio de 2023[9],la juez (i) declaró la falta de jurisdicción; (ii) ordenó remitir el proceso a losjueces administrativos del circuito de Cali; y (iii) declaró la existencia de unconflicto de competencia. Al respecto, manifestó que “la naturaleza delpresente asunto radica en que la entidad accionante COLPENSIONES demandael reintegro de los dineros reconocidos y pagados a través de sus propios actosadministrativos”, lo que, a su juicio, corresponde a una acción de lesividad competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[10].Fundamentó su decisión en los artículos 97 y 104 del Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y 2.4del CPTSS, en las sentencias SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional y del22 de junio del 2001 del Consejo de Estado, Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección Tercera (exp. 13172).

4. Tercer reparto. El proceso fue asignado al Juzgado PrimeroAdministrativo del Circuito de Cali, Valle del Cauca. Mediante auto del 22 de septiembre de 2023[11], este despacho resolvió (i) declarar su falta decompetencia; (ii) proponer un conflicto negativo de competencia y (iii) remitirel expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Argumentó que,“este asunto se trata exclusivamente del reintegro de una suma de dinero por elpago doble de una obligación, lo cual corresponde a un pago de lo no debido,en ese sentido, la controversia es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria

en su especialidad civil a través de un proceso declarativo”[12]. Fundamentó sudecisión en los artículos 104.4 del CPACA, 2.4 del CPTSS y 368 del CódigoGeneral del Proceso, y el Auto 229 de 2023 de la Corte Constitucional.

5. En sesión de 24 de octubre de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[13]. II. CONSIDERACIONES

1. Competencia 6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el JuzgadoVeintitrés Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca, el Juzgado Tercero Laboraldel Circuito de Cali, Valle del Cauca y el Juzgado Primero Administrativo delCircuito de Cali, Valle del Cauca, la cual versa sobre la competencia paraconocer la demanda interpuesta por Colpensiones en contra de Miguel Ángel Montero Quiñones[14]. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará sila controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestossubjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra).En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, haráreferencia a la actio in rem verso (II.4 infra). Posteriormente, se referirá a lacláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine ydeterminará cuál es la autoridad que debe asumir o continuar con elconocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de jurisdicciones 8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15]. La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, esnecesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[16], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[17]. objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[18].normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdiccionespor las siguientes razones:

9.1. Cumple el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a tres autoridadesjudiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado PrimeroAdministrativo del Circuito de Cali, Valle del Cauca, que integra lajurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) los JuzgadosVeintitrés Civil Municipal y Tercero Laboral del Circuito de Cali, Valle

del Cauca, que forman parte de la jurisdicción ordinaria[20]. Dichos juzgados rechazan la competencia para conocer del asunto.9.2. Satisface el presupuesto objetivo, por cuanto la Sala constata laexistencia de una controversia respecto del conocimiento de un procesoque solicita la declaratoria de enriquecimiento sin justa causa por el pagode lo no debido entre Colpensiones y Miguel Ángel Moreno Quiñones, elcual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial.9.3. Cumple el presupuesto normativo, debido a que las autoridadesjudiciales enfrentadas expusieron las razones legales y jurisprudencialespor las cuales consideran que carecen de competencia para conocer delasunto (párrs. 2, 3 y 4).

4. Actio in rem verso. Reiteración de jurisprudencia[21]

10. En el auto 2808 de 2023, la Corte Constitucional estableció que “[e]nmateria civil y comercial, la actio in rem verso es conocida como la acción ogarantía judicial conducente para reclamar la compensación o restitución que sederiva de la aplicación de la fuente de obligaciones, o si se quiere, del principiodel derecho conocido doctrinalmente como enriquecimiento sin causa o injustificado”[22]. En este sentido, indicó que el enriquecimiento sin justacausa “se configura en todos aquellos eventos en los que se acrecienta elpatrimonio de una persona, a expensas del detrimento del patrimonio de otra,sin que medie para este desplazamiento patrimonial una causa jurídica ojustificación alguna. Así las cosas, la configuración del enriquecimiento sincausa presupone la existencia de dos patrimonios diferentes, uno que se debe

empobrecer y otro que se enriquece a costa de dicho empobrecimiento”[23].11. La Corte Suprema de Justicia[24] ha señalado los elementos queconfiguran el enriquecimiento sin causa: (i) que exista un enriquecimiento, esdecir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede serpositiva o negativa. Esto es, no sólo en el sentido de adición de algo sinotambién en el de evitar el menoscabo de un patrimonio; (ii) que haya unempobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por elenriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste sehaya efectuado el enriquecimiento; (iii) para que el empobrecimiento sufridopor el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado,sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se hayaproducido sin causa jurídica; (iv) para que sea legitimada en la causa la acciónde in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien,carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato,un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos y; (v) laacción de in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar unadisposición imperativa de la ley. 5. Cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo 12. El artículo 104 del CPACA dispone cuáles son los asuntos deconocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, comocláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia paratramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos,omisiones y operaciones,

de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, comocláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia paratramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos,omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que esténinvolucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan funciónadministrativa”. Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que seconcibe por entidad pública, “todo órgano, organismo o entidad estatal, conindependencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que elEstado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entescon aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por último, elartículo 105 del CPACA establece cuatro excepciones a la competencia de lajurisdicción de lo contencioso administrativo, de suerte que se trata de materiascuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas. 13. En cuanto a la armonización de los preceptos previamente señalados, elConsejo de Estado ha considerado que la cláusula general de competencia sirvecomo parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimientode un asunto por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o dela jurisdicción ordinaria, precisando que, en el supuesto de que la controversiano encuadre dentro de dicha cláusula, deberá acudirse a esta última. Alrespecto, se ha dicho que: “si el problema surge frente a un vacío normativo,todas las situaciones en que la ley

no sea clara sobre el conocimiento de laJurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria,deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general decompetencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipode lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusulageneral de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario,se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general deconocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en

Colombia”[25]. 14. En ese sentido, ante la ausencia de determinación expresa de lajurisdicción que debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general decompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los términosdel artículo 104 del CPACA. Conforme a lo expuesto, esa jurisdicción conocede las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisionesy operaciones que: (i) estén sujetos al derecho administrativo; y (ii) en los quese encuentren involucradas las entidades públicas. 15. En el auto 2808 de 2023, la Corte definió como regla de decisión que“[c]uando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, quefueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera elreembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competenciaradica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusulageneral prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.

6. Caso concreto

16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. En primer lugar, la Salaadvierte que el objeto de la demanda no tiene regulación expresa en cuanto a lajurisdicción que debe conocer el asunto. Asimismo, la Sala aclara que nocalificará judicialmente la acción presentada por Colpensiones por tratarse de

un asunto de fondo que debe resolver el juez del caso[26]. Lo anterior, con baseen la garantía de los principios de acceso a la administración de justicia, juez natural, independencia y autonomía judicial[27]. Sin embargo, la Salaconsidera que es relevante tener en cuenta el instrumento procesal que laentidad demandante escogió para resolver su controversia, de ahí que alresolver el conflicto de jurisdicción o competencias el juez no debe modificarel alcance ni cambiar la literalidad con la que el demandante acude a la justiciapara someter una controversia a resolución judicial. Por tal razón, la Salatomará como referente objetivo para dirimir este conflicto, la acción in remverso planteada en la demanda. Esta Corporación insiste en que estaaproximación no implica la calificación judicial de la demanda en términos deadecuación bien sea como acción autónoma o como un medio de controlespecífico ejercido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Entodo caso, esta situación debe ser analizada por el juez natural en el marco desus competencias constitucionales y legales y de los principios de acceso a la

administración de justicia, autonomía e independencia judicial[28]. 17. En el caso sub examine la Sala observa que (i) se trata de una demandainterpuesta por una entidad pública, en concreto Colpensiones; (ii) el asuntoestá sujeto al derecho administrativo, pues se pretende la devolución de unosdineros parafiscales, dado que los mismos son de carácter pensionaladministrados por la demandante; y (iii) los dineros cancelados al ciudadanoMoreno Quiñones derivan del cumplimiento de una orden judicial, lo queameritó la expedición de la Resolución GNR 354271 del 9 de octubre de 2014,acto administrativo que puede controvertirse mediante las disposicionesnormativas previstas en el CPACA. Lo anterior, encuadra con lo dispuesto en elartículo 104 de la Ley 1437 de 2011. 18. Por tanto, la competencia para conocer la controversia sub examine esdel Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali, Valle del Cauca. LaSala ordenará remitir el expediente CJU-4843 a la mencionada autoridadjudicial, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado VeintitrésCivil Municipal de Cali, Valle del Cauca, el Juzgado Tercero Laboral delCircuito de Cali, Valle del Cauca, y el Juzgado Primero Administrativo delCircuito de Cali, Valle del Cauca, en el sentido de DECLARAR que elJuzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali, Valle del Cauca, es laautoridad competente para conocer la demanda instaurada por Colpensiones encontra de Miguel Ángel Moreno Quiñones.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4843 al Juzgado PrimeroAdministrativo del Circuito de Cali, Valle del Cauca, para lo de su competenciay para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y alos Juzgados Veintitrés Civil Municipal y Tercero Laboral del Circuito de Cali,Valle del Cauca.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] Expediente digital. 015_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_001DEMANDA.pdf

[2] Expediente digital. 015_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_001DEMANDA.pdf, p. 3.

[3] Expediente digital. 015_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_001DEMANDA.pdf, p. 3. El accionante señaló que los pagosreferidos “fueron reconocidos en la resolución GNR 354271 del 9 de octubre de 2014 y en la liquidación del crédito del proceso ejecuvoadelantado contra Colpensiones, pagándose en los tulos judiciales No. 469030001743149 y 469030001743150 posteriores a la fecha de laresolución de reconocimiento correspondientes a los periodos comprendidos del 01 de octubre de 2014 al 31 de diciembre de 2014”. [4] Ib. [5] Ib., p. 4.

[6] Expediente digital. 007_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_006AUTOADMITEDEMANDA.pdf

[7] Expediente digital. 004_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_009AUTODECLARAFALTAC.pdf

[8] Ib., p. 2.

[9] Expediente digital. 012_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_02AUTORECHAZADDA.pdf

[10] Ib., p. 4. [11] Expediente digital. 018_AUTOREMITEPORCOMPETENCIA.pdf [12] Ib., p. 6. [13] A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 26 de

octubre de 2023.

[14] Expediente digital. 015_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_001DEMANDA.pdf

[15] Corte Constucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [16] Corte Constucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [17] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [18] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite denaturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, porejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la CP”. Corte Constucional, auto 041 de 2021. [19] Ib. [20] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público

está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles,laborales; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: (…) 3. Juzgados Administravos”. [21] Cfr, auto 2808 de 2023. [22] Corte Constucional, auto 2808 de 2023 (CJU-4450). [23] Cfr. Ib.[24] Corte Suprema de Juscia, Sala de Casación Civil del 19 de diciembre de 2012. Exp. 1999-00280-01. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administravo, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 2019, expediente 398000. [26] Sobre la acción in rem verso ver: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administravo. Sección Tercera. Subsección A. Sentenciade 14 de sepembre de 2016, Rad. 15001-23-31-000-2001-01218-01(45448). [27] Un análisis similar efectuó la Corte Constucional en el Auto 283 de 2021. [28] Ib.