CC - A2998-2023

A2998-23TEMAS-SUBTEMAS Auto A-2998/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobrerecobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 2998 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4892

Conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y elJuzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera.

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, laprevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Caja de Compensación Familiar Compensar – Compensar EPS (en adelante, Compensar EPS) interpusodemanda jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud, en contra de la Administradora de los Recursosdel Sistema General de Seguridad Social – ADRES, la Unión Temporal FOSYGA 2014 y el Consorcio Sistema deAdministración y Pago SAYP 2011 (en adelante, las demandadas). Esto, con el fin de que, entre otras cosas, (i)“[…]se declare la obligación solidaria que surge a cargo de las entidades demandadas en relación con el pago decada uno de los recobros [que] reflejan las prestaciones asistenciales que tuvo que asumir [Compensar EPS] frente

[a] los servicios de salud prestados en razón a fallos de tutela o decisiones del Comité Técnico Científico”[1]; y (ii)“[q]ue como consecuencia del anterior pronunciamiento, se condene solidariamente [a las demandadas] a pagar losrecobros adeudados que ascienden a la suma de […] $ 4.013.094.487 […] o el monto que resulte probado” y los intereses moratorios[2].2. Mediante auto A2020-0014444 del 18 de junio de 2020[3], la superintendencia resolvió, entre otras: (i)admitir la demanda y (ii) correr traslado de la misma con el fin de que las demandadas ejercieran su derecho de

contradicción y defensa. Luego, a través del auto A2021-002282 del 29 de julio de 2021[4], el ente administrativoadmitió la solicitud de llamamiento en garantía respecto de la sociedad Chumm Seguros Colombia S.A. Por medio del auto A2022-002360 del 1 de septiembre de 2022[5], la superintendencia (i) declaró “[…] la falta de jurisdiccióny competencia […]” y (ii) ordenó remitir el expediente a los juzgados Administrativos de Bogotá D.C. (reparto).Argumentó que, de conformidad con lo manifestado por la Corte Constitucional en el Auto 389 de 2021, “[…] elconocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en elPOS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativo […]”. Resaltó que, la controversia “[…] nocorresponde a las previstas en el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social(en adelante, CPTSS), en la media en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios dela seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras yrelativos a la financiación de servicios ya prestados, que no involucran a afiliado, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores”[6]. Lo anterior, de conformidad con los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS.

3. Por reparto[7], el proceso correspondió al Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección

Primera, el cual, mediante auto del 10 de octubre de 2023[8], dispuso (i) declarar la falta de jurisdicción, (ii)provocar conflicto negativo de jurisdicciones entre ese despacho y la Superintendencia Nacional de Salud, y (iii) remitir las diligencias a la Corte Constitucional para que resuelva el conflicto[9]. Argumentó que “[…] el análisis dela falta de jurisdicción y competencia debe ser acorde con el momento en que fue formulada la demanda, y noaplicar de manera retroactiva los cambios en esta materia, desconociendo el principio de perpetuatio jurisdictionis yel acceso a la administración de justicia de quien ventiló sus pretensiones ante la jurisdicción que para ese momentodebía conocer de la causa”. En tal medida, la actora formuló la demanda ante “la Superintendencia Nacional deSalud [, que] tenía plena jurisdicción para conocer del asunto, luego, no existe irregularidad alguna que deba sersaneada, y menos con ello sustentar una pérdida de esta, aplicando de manera retroactiva el cambio jurisprudencial efectuado por la H. Corte Constitucional en esta materia”[10]. El juez invocó los artículos 41 de la Ley 1122 de2007, modificado por el artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, 16 y 624 el Código General del Proceso (en adelante,CGP) y 2 del CPTSS y el Auto 389 de 2021. 4. El 16 de noviembre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 20 de noviembre 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[11].

I. CONSIDERACIONES

1. Competencia

el 20 de noviembre 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[11].

I. CONSIDERACIONES

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidadcon lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Superintendencia Nacional de Salud y elJuzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, la cual versa sobre la competencia paraconocer la demanda formulada en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de SeguridadSocial – ADRES, la Unión Temporal FOSYGA 2014 y el Consorcio Sistema de Administración y Pago SAYP 2011.A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades cumple con lospresupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, deconstatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados conel pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas detransición establecidas ante la variación de la regla de competencia para conocer de los procesos relacionados con elpago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicialque debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones sepresentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porqueestiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia

(positivo)”[12]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[13], loscuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuestosubjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menosdos autoridades que administren justicia y formen partede distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflictode jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [14].

2. Presupuestoobjetivo Implica que la disputa debe recaer sobre elconocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[15].

3. Presupuestonormativo Exige constatar que las autoridades judiciales encolisión hayan manifestado expresamente las razones deíndole constitucional o legal, por las cuales consideranque son competentes o no para conocer del asunto concreto[16].

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones: (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones,esto es, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la

Superintendencia Nacional de Salud, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[17], y el Juzgado 5Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. Sección Primera, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18].

(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan elconocimiento de una demanda de reparación directa, la cual debe resolverse por medio de un trámite denaturaleza judicial.

(iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadasexpusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen decompetencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estadopor prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturasentre entidades del SGSSS. Reiteración de los autos 389 de 2021 y 862 de 2021

9. En el Auto 389 de 2021[19], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidosen el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en elinciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte deuna EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a lasprevistas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en lamedida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social.En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a lafinanciación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

10. Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidosen el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de locontencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[20] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[21]. Así mismo, la Salaconsideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque(i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo

pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[22], y (ii) son litigios entreentidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios ousuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[23].

11. Por lo demás, en el Auto 862 de 2021[24] la Corte Constitucional precisó que la regla de decisión fijada enel Auto 389 de 2021 es aplicable a los asuntos de recobros que van dirigidos en contra del Ministerio de Salud yProtección Social. Lo anterior, porque “si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por laADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita alministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración deFondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todossus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con losrecobros tramitados ante el ministerio”. 5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021.Reiteración del Auto 1942 de 2023

12. En el Auto 1942 de 2023[25], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultadesderivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla decompetencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no

incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[26].Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera laregla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobrosjudiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridadsocial. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a lajurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a)interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c)haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses. (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones, a pesar de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de laJudicatura había ya resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicciónordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquelmomento. 13. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo,la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:Reglas de transición En relación conel agotamientode los recursosadministrativosobligatorios El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nula finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el p

En relación conel agotamientode los recursosadministrativosobligatorios El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nula finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el p Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ny restablecimiento del derecho sea admitido. En relación conel agotamientode laconciliaciónextrajudicial El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el ag En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá ser Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo previsto en el artículo 180 del CPACA . En relación conlos términos decaducidad delmedio decontrol Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinariacuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda. En relación conla publicidaddel Auto 1942de 2023 Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales dtérmino de un (1) mes. Se dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuenliquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

14. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que seenmarquen en las siguientes hipótesis:

Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

14. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que seenmarquen en las siguientes hipótesis:

Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023 Demandas que estaban entrámite ante la JurisdicciónOrdinaria Laboral (i) almomento de expedición del auto389 de 2021 y/o (ii) que seencontraban en trámite alexpedir el auto 1942 de 2023, yque, a partir del cambio deprecedente: a) Los expedientes fueron remitidos a lajurisdicción de lo contencioso administrativo, yen esa sede judicial se adoptó una decisión derechazo o inadmisión. b) Los expedientes sean remitidos a lajurisdicción de lo contencioso administrativohasta máximo seis (6) meses después de lapublicación del Auto 1942 de 2023. Y en esasede judicial se deba adoptar una decisión derechazo o inadmisión. Demandas presentadas ante laJurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo conposterioridad a la expedición delauto 389 de 2021 y que, a partirdel cambio de precedente: c) Los expedientes fueron inadmitidos orechazados por incumplir con los requisitos deprocedibilidad, según el medio de control elegidopor el accionante.d) Los expedientes se encuentran en trámite almomento de la expedición Auto 1942 de 2023 yse encuentran en la etapa de estudio deadmisibilidad. Demandas que no han sidopresentadas y que: e) Los expedientes sean radicados hasta máximoseis (6) meses después de la publicación del Auto1942 de 2023 por parte del Consejo Superior dela Judicatura.

15. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a loscasos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido unconflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un procesorelacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidadgozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas. 6. Caso concreto 16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita elconflicto sub examine. Esto es así, por cuanto (i) a través de la demanda se pretende el reconocimiento y pago 9.454cuentas de recobros por un valor de $4.013.094.487,00, y (ii) se cuestiona las decisiones del demandado, por mediode las cuales negó el pago tales cuentas, en el marco del trámite administrativo de recobro. Por ende, no se trata deun asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social. La Sala reitera que, conforme a lodispuesto por el Auto 389 de 2021, la competencia para conocer de los conflictos de jurisdicciones relacionadoscon el pago de recobros judiciales es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, las reglasde transición indicadas (párr. 13 supra) serían aplicables al caso sub examine. En dichos términos, la Sala Plenaconcluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 5 AdministrativoOral del Circuito de Bogotá, Sección Primera y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4892, para lo desu competencia.

II. DECISIÓN

II. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 5Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 5Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, es la autoridad competente para conocer la demandapromovida por Compensar EPS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de SeguridadSocial – ADRES, la Unión Temporal FOSYGA 2014 y el Consorcio Sistema de Administración y Pago SAYP 2011.

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-4892 al Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, SecciónPrimera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y laSuperintendencia Nacional de Salud.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

PresidentaNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 02Demanda.pdf, p. 9 [2] Ib. [3] Expediente digital. 02Demanda.pdf. A2020-001444 J-2020-0580_unlocked.pdf. pp. 1-2. [4] Expediente digital. 02Demanda.pdf. A2021-002282 J-2020-0580_unlocked.pdf. pp.1-6. [5] Expediente digital. 02Demanda.pdf. 120228100001453911_00002_unlocked.pdf. pp.1-12. [6] Ib., p. 7. [7] Expediente digital. 04Actareparto.pdf. [8] Expediente digital. 08Conflicto.pdf. pp.1-5. [9] Ib., pp. 4-5. [10] Expediente digital. 08Conflicto.pdf. p. 4. [11] 03CJU-4892 Constancia de Reparto.pdf [12] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [13] Corte Constucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.

[14] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [15] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a)se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo116 de la CP”. Corte Constucional, Auto 041 de 2021. [16] Id. [17] El arculo 41 de la Ley 1122 de 2007 establece las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud. De su lectura se puede concluir que esta hace parte de la jurisdicción ordinariacomo juez laboral. Esto, porque “[l]as providencias emidas dentro del proceso jurisdiccional se noficarán por el medio más ágil y efecvo. La sentencia podrá ser apelada dentro de los 3 días siguientes a sunoficación. En caso de ser concedido el recurso, el expediente deberá ser remido al Tribunal Superior del Distrito Judicial – Sala Laboral del domicilio del apelante”.

[18] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dichanorma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 2.Tribunales Superiores de Distrito Judicial […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos”. [19] Expediente CJU-072. [20] Cfr. Ib., . 36. [21] Cfr. Ib., . 37. [22] Cfr. Ib., . 24. [23] El numeral 4º del arculo 2 del CPTSS, modificado por el arculo 622 del CGP, enmarca las controversias relavas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,beneficiarios o usuarios, los empleadores y las endades administradoras o prestadoras. C f r . Ib. j. 25 y 30. [24] Expediente CJU-403. [25] Expediente CJU-1741. [26] En parcular, el Consejo Superior de la Judicatura remió a la Corte una comunicación del Juzgado 4 Administravo de Bogotá en el que adviró una serie de dificultades derivadas del cambio dejurisprudencia adoptado por la Corte Constucional en el Auto 389 de 2021.