CC - A3049-2023

A3049-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-3049/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 3049 de 2023

Referencia: Expediente CJU-4432.

Conflicto de jurisdicciones suscitadoentre el Juzgado Cuarto Administrativodel Circuito de Bogotá D.C y el TribunalSuperior de Bogotá D.C - Sala Segundade Decisión Laboral.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas

Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 21 de septiembre de 2017, el Patrimonio Autónomo de Remanentes delInstituto de Seguros Sociales en Liquidación – PARISS interpuso demanda ordinaria laboral[1] en contra de en contra de la Nación – Ministerio deSalud y Protección Social – FOSYGA (hoy ADRES), por concepto de“medicamentos no incluidos en el antiguo POS (hoy PBS) y condenas defallos de tutela”. La parte demandante pretendió, entre otras, que (i) sedeclare la responsabilidad de la parte demandada por los daños antijurídicosderivados del no pago de 445 solicitudes de recobro y (ii) se condene a lasdemandadas por perjuicios materiales, así como al reconocimiento y pago delos recobros por la suma de $271.001.645.

2. El asunto fue repartido al Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá, que mediante auto del 26 de octubre de 2017[2] declaró su falta de competencia yordenó remitir el proceso a la Oficina Delegada para la FunciónJurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud.

3. El 8 de junio de 2018, mediante Auto A2018-0015572[3], la Superintendencia Nacional de Salud rechazó la demanda, propuso conflictonegativo de competencia y remitió el escrito a la Sala JurisdiccionalDisciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

4. El referido conflicto fue dirimido por la Sala Jurisdiccional Disciplinariadel Consejo Superior de la Judicatura a través de proveído de 13 de marzo de 2019[4], en el cual se asignó el conocimiento del presente asunto a laJurisdicción Ordinaria representada por el Juzgado 15 Laboral del Circuitode Bogotá.5. El Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá cumplió lo resuelto por elsuperior y, en consecuencia, finalizó con el trámite del proceso en primera instancia dictando sentencia[5].

6. El fallo fue apelado. El Tribunal Superior de Bogotá – Sala Segunda de Decisión Laboral mediante providencia de 31 de enero de 2022[6] declaró lafalta de jurisdicción y competencia para dar trámite al proceso y ordenó suremisión a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá.Fundamentó que, en la providencia A-389 de 2021 la Corte Constitucionaldeterminó que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobrosde servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS corresponde a lajurisdicción contenciosa administrativa.

7. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativodel Circuito de Bogotá D.C, quien mediante proveído del 20 de abril de 2023decidió no avocar conocimiento y ordenó devolver el expediente al Tribunal Superior de Bogotá[7]. Argumentó que sobre el presente asunto no eraposible asumir conocimiento pues existió un pronunciamiento ejecutoriadodel Consejo Superior de la Judicatura que otorgó el conocimiento a laJurisdicción Ordinaria, el cual hizo tránsito a cosa juzgada. Lo anterior lofundamentó con la Sentencia T-402 de 2006 y el Auto 278 de 2015.

8. El Tribunal Superior de Bogotá D.C – Sala Segunda de Decisión Laboralmediante auto del 29 de junio de 2023 propuso conflicto negativo decompetencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional. Manifestó que deacuerdo con los artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo yde lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 2 del CódigoProcesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS) y el Auto 389 de 2021,le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo elconocimiento del proceso, pues se trata de una controversia sobre actos administrativos[8].

9. De acuerdo con el reparto del 3 de octubre de 2023, el expediente de lareferencia le fue enviado al despacho del magistrado sustanciador el 5 de octubre siguiente[9].II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

10. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, laCorte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

Competencia

10. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, laCorte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto dejurisdicciones, es necesario que se acrediten los presupuestos subjetivo,objetivo y normativo, como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[10]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores

presupuestos: Presupuesto Cumplimiento Presupuesto subjetivo El conflicto se suscitó entre una autoridad que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Presupuesto objetivo La controversia objeto de la presente decisión se enmarca en la demanda presentada por el PARISS contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el FOSYGA (hoy ADRES). Presupuesto normativo Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá D.C, manifestó que, sobre el presente asunto no era posible asumir conocimiento pues existió un pronunciamiento ejecutoriado del Consejo Superior de la Judicatura que otorgó el conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria, el cual hizo tránsito a cosa juzgada lo anterior lo

fundamentó con la Sentencia T-402 de 2006 y el Auto 278 de 2015. Por su parte, el Tribunal Superior de Bogotá -Sala Segunda de Decisión Laboral justificó su negativa en los artículos 104 del CPACA, 2 del CPTSS y el Auto 389 de 2021. Señaló que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos relativos a actos administrativos.

Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver lascontroversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración deAuto 389 de 2021

12. Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporacióndeterminó que el conocimiento de las controversias sobre los recobros a laADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General deSeguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en el inciso primerodel artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos secuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por laADRES”. 13. La Corte además explicó que este tipo de controversias no correspondena las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, en la medida en que no serelacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de laseguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamenteentre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios yaprestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni aempleadores. 14. En concreto, dispuso la siguiente regla de decisión:

“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros deservicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBScorresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lodispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un actoadministrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias nocorresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CódigoProcesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no serelacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de laseguridad social. En cambio, se trata de litigios presentadosexclusivamente entre entidades administradoras y relativos a lafinanciación de servicios ya prestados, que no implican a afiliadosbeneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

15. Ahora bien, cabe precisar que el precedente del Auto 389 de 2021 hasido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[11] y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque:(i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita aese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, letransfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, asícomo ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridadhabía adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la ProtecciónSocial del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de laadministración de los recursos del FOSYGA y (ii) el proceso administrativoque se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada

de funcionamiento de la ADRES[12] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[13]. Verbigracia, el Auto 389 de 2021 precisóque el procedimiento especial que seguido ante esta última entidad consagraun mecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debeser resuelto por la misma administradora. En concreto, el artículo 56 de laResolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativode pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES[14]. 16. Al verificar el procedimiento de recobros estipulado antes de que laADRES asumiría dicha función, se observa que la solicitud de recobro anteel FOSYGA debía presentarse a través de la dependencia de correo yradicación del Ministerio de la Protección Social. Dicha cartera ministerial ola entidad que se definía para tal efecto (consorcios, fiduciarias), adelantabael estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante elresultado del mismo. La comunicación del resultado de la auditoria efectuadapodía ser igualmente objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quienemitió dicha comunicación para que confirmara o modificara su decisióninicial. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro

se ha regulado de forma similar desde el año 2006[15]. Dado que aún noexistía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministeriode Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de laadministración fiduciaria del FOSYGA, lo que no obsta para que se puedareiterar en estos casos metodología y la regla del Auto 389 de 2021.Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado enconflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estadopor prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteracióndel Auto 1942 de 2023 17. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a lasdificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante elAuto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer lascontroversias relacionadas con el pago de recobros judiciales porprestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devolucioneso glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. 18. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes deque la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista enel Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobrosjudiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidadlaboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidadesdemandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad(recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar lademanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas delCPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a laimposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas detransición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la

administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[16]:

Universo de casos a los que aplican las reglas de transición Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos: a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.

b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esasede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad. Demandas promovidas ante la jurisdicción contencioso administrativa en tres momentos:

c) Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2021 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.

d) Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.

jurisdicción.

d) Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.

e) Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura. Reglas de transición Agotamiento previo de recursos

Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la ADRES -antes FOSYGA-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho. Conciliación extrajudicial

Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto. En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos alanalizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda

presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción. En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica. Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar. Caducidad del medio de control Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos al deberán valorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social. Medidas de publicidad Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.

Caso concreto

República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.

Caso concreto

19. En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo dejurisdicción entre el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de BogotáD.C y el Tribunal Superior de Bogotá D.C -Sala Segunda de DecisiónLaboral como consecuencia de la demanda presentada por parte del PARISScontra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA (hoyADRES) donde pretendió (i) se declare la responsabilidad de la partedemandada por los daños antijurídicos derivados del no pago de 445solicitudes de recobro y (ii) se condene a las demandadas por perjuiciosmateriales, así como al reconocimiento y pago de los recobros por la suma de$271.001.645. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará el Auto 389de 2021, según el cual las controversias en las que una EPS demande a laADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobroscorrespondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS(hoy PBS), son competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa deconformidad a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. 20. Por lo demás, el conflicto aquí suscitado no guarda relación con elpronunciamiento que, con anterioridad, realizó la Sala JurisdiccionalDisciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, respecto de si el asuntodebía ser conocido por el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá o por laSuperintendencia Nacional Salud, controversia que, según jurisprudenciareiterada de la Corte, no corresponde a un conflicto entre jurisdicciones sinoque se trató de un conflicto de competencias entre autoridades judiciales que

orgánica y funcionalmente forman parte de la misma jurisdicción[17].

21. Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de2021 remitirá el expediente CJU-4432 al Juzgado Cuarto Administrativo delCircuito de Bogotá D.C, para que continue con el presente trámite yverifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas de transiciónestablecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberá comunicar lapresente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetosprocesales e interesados.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre elJuzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá D.C y el TribunalSuperior de Bogotá D.C -Sala Segunda de Decisión Laboral, y DECLARARque Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá D.C es laautoridad competente para conocer el proceso promovido por el PatrimonioAutónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación –PARISS contra Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y FOSYGA (hoy ADRES). SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4432 al Juzgado CuartoAdministrativo del Circuito de Bogotá D.C para lo de su competencia y paraque comunique la presente decisión al Tribunal Superior de Bogotá D.C -Sala Segunda de Decisión Laboral y a los sujetos procesales e interesadosdentro del trámite judicial.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta Ausente con comisión

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con permiso

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta Ausente con comisión

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 16 Cuaderno. “01 Folio 4641AI4676.PDF” folios 1-36 [2] Expediente digital. archivo “07Folio4833Al4844” del “16Cuaderno16”. [3] Expediente digital. Archivo “08Folio4845Al4892” del “16Cuaderno16” folio 20-22 [4] Expediente digital. Archivo “01Folio5027Al5062” del “17Cuaderno17” folios 12-26 [5] Expediente digital. Archivo “14Folio4977Al5012” del “16Cuaderno16” folio 25 [6] Expediente digital. Archivo “15Folio5013Al5026” del “16Cuaderno16” Folios 5-14

[7] Expediente digital. Archivo “21Auto devuelve Expediente J4ACBtaSec1.” [8] Expediente digital. Archivo “015 2027 00558 J4Admivo Conflicto Remite Cte Const” [9] Expediente digital. Archivo 03Constancia de Reparto CJU-4432.pdf. [10] Auto 155 de 2019. [11] Autos 682 de 2021 y 135 de 2022, entre otros. [12] 1 de agosto de 2017. [13] El Auto 1942 de 2023 precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma endad. En concreto, el arculo 56 de la Resolución 1885 de 2018determina que en el procedimiento administravo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES. Se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006; teniendo encuenta que aún no exisa la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud. [14] Ver el CJU-2854. [15] Cfr. Resoluciones 2933 de 2006, 458 de 2013, 5395 de 2013, 1328 de 2016.

[16] El presente resumen ene una finalidad meramente informava y no sustuye los contenidos del Auto 1942 de 2023. [17] Corte Constucional, Autos 1008 de 2021, 608 de 2022 y 1221 de 2022, entre otros. En un sendo similar al presente caso, en losAutos 2322 de 2023 y 2703 de 2023, la Sala Plena estudió un conflicto suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administravo y la Jurisdicción Ordinaria Laboral en el que exisa un pronunciamiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de laJudicatura en el que se resolvió un conflicto de competencia suscitado entre la SuperSalud y un juzgado laboral, atribuyendo lacompetencia del asunto a este úlmo. En esa oportunidad, la Corte concluyó que no se configuró cosa juzgada respecto del conflicto inicialen la medida que el pronunciamiento previo se presentó entre dos autoridades diferentes a las que suscitaron el nuevo conflicto.