CC - A3063-2023

A3063-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-3063/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 3063 de 2023

Referencia: Expediente CJU-4539.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entreel Juzgado Tercero Laboral del Circuito deTunja y el Juzgado Doce AdministrativoOral del Circuito de Tunja.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTOI. ANTECEDENTES

1. La señora Luz Mary Ruíz, mediante apoderado judicial, presentó una demanda ordinaria laboral en contra del municipio de Villa de Leyva[1]. La actora sostuvoque desde el 21 de agosto de 2010 estuvo encargada del “aseo de los baños públicos y de servicios generales en el Terminal de Transportes del municipio”[2]. Señalóque el 13 de marzo de 2020, la entidad accionada le informó que “deb[ía] abstenersede forma inmediata de ejercer cualquier control, recaudo y/o similares del bañoantiguo del terminal de transportes, así como realizar tareas de limpieza sobre los

espacios comunes de este inmueble”[3]. Por lo tanto, indicó que hasta esa fecha trabajó con la demandada[4]. 2. No obstante lo anterior, la demandante advirtió que prestó sus servicios de manera continua e ininterrumpida[5]. En consecuencia, la parte actora solicitó quese declare que: (i) entre las partes “existió un contrato verbal de trabajo desde elveintiuno (21) de agosto de dos mil diez (2010) hasta el trece (13) de marzo de dos mil veinte (2020)”[6]; y, (ii) la terminación unilateral del contrato de trabajo fue sinjusta causa. Asimismo, pidió que se condene al municipio de Villa de Leyva al pagode todas las acreencias laborales dejadas de percibir durante la relación laboral,como horas extras, recargos, cesantías, prima de servicios, vacaciones, entre otras. 3. El conocimiento del asunto fue asignado al Juzgado Tercero Laboral del Circuitode Tunja. Mediante auto del 10 de febrero de 2022, esa autoridad judicial rechazó la demanda “por falta de Jurisdicción y competencia”[7]. Consideró que las funcionesde la demandante no correspondían a actividades de construcción y sostenimientode obras públicas de conformidad con el artículo 292 de la Ley 1333 de 1986.Determinó que la jurisdicción contencioso administrativa debía resolver la demandapresentada, en tanto aquella tenía la condición de empleada pública. Se basó en losartículos 104 y 154 del código de procedimiento administrativo y de lo contenciosoadministrativo (CPACA) y 3 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social(CPTSS). En consecuencia, remitió el expediente al juzgado administrativo de Tunja (reparto)[8].

Tunja (reparto)[8].

4. Repartido nuevamente el proceso, el asunto le correspondió al Juzgado DoceAdministrativo Oral del Circuito de Tunja. Por medio de auto del 29 de junio de2023, ese despacho no avocó el conocimiento del proceso y propuso un conflicto de jurisdicciones[9]. El juez administrativo afirmó que esa jurisdicción conoce de lascuestiones en la que concurren los criterios orgánico y funcional[10]. Determinó queeste último no se cumple porque lo que se discute “deviene de un contrato de trabajoverbal” y no de una relación legal y reglamentaria. Citó el artículo 104 del CPACAy la Sentencia T-426 de 2015. Por ende, envió las diligencias a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia presentada[11].

5. El 3 de octubre de 2023, el expediente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador[12].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

2015[13].

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentancuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintasjurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusivaincumbencia (positivo).

8. De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que, para que seconfigure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren lospresupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal[14]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:

Presupuesto subjetivo La controversia se originó entre autoridades de distintas jurisdicciones que rechazaron expresamente su competencia, a saber: el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja (jurisdicción ordinaria) y el Juzgado Doce Administrativo Oraldel Circuito de Tunja (jurisdicción de lo contencioso administrativo).

Presupuesto objetivo

El conflicto objeto de la decisión se fundamenta en la demanda ordinaria laboral promovida por la señora Luz Mary Ruíz en contra del municipio de Villa de Leyva con el fin de que se declare, entre otras, la existencia de un contrato verbal de trabajo entre las partes. Presupuesto normativo Las autoridades en colisión manifestaron los fundamentos constitucionales y legales para negar su competencia respecto del proceso referido. Por un lado, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja afirmó que las funciones de la demandante no correspondían a actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas de conformidad con el artículo 292 de la ley 1333 de 1986 y se refirió a los artículos 104 y 154 del CPACA y 3 del CPTSS. Por otro, el Juzgado Doce Administrativo Oral del

Circuito de Tunja argumentó que lo que se discute se originó en un contrato de trabajo verbal y no de una relación legal y reglamentaria. Citó el artículo 104 del CPACA y la Sentencia T426 de 2015. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y lajurisdicción ordinaria laboral para conocer de las demandas presentadascontra una entidad pública en la que se pretende la declaratoria de existenciade una relación laboral entre las partes 9. El artículo 2 del CPTSS dispone que el juez laboral conoce de “[l]os conflictosjurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Dichadisposición debe interpretarse armónicamente con el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP)[15], el cual establece que “[c]orresponde a la jurisdicciónordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por laley a otra jurisdicción”. 10. Por su parte, el artículo 104 del CPACA prevé que la jurisdicción contenciosoadministrativa conoce, entre otros, de los procesos “relativos a la relación legal yreglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. En ese contexto, estánexceptuados del conocimiento de los jueces administrativos “los conflictos decarácter laboral surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

11. En particular, para asignarle la competencia a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo deben concurrir dos requisitos: el orgánico y el funcional. El primerose refiere a la naturaleza pública de la entidad demandada. El segundo indica que eldemandante debe ser un empleado público. De manera residual, cuando lacontroversia involucre a un trabajador oficial, la competencia radicará en la

jurisdicción ordinaria laboral[16].

12. El Consejo de Estado[17] ha determinado que la categoría exclusiva de servidorpúblico prevista en el artículo 104 del CPACA hace referencia a los empleadospúblicos y no a los trabajadores oficiales. El Decreto 1083 de 2015 precisa que losempleados públicos están vinculados a la Administración Pública por una relaciónlegal y reglamentaria, la cual se concreta en un acto de nombramiento y en la firmade un acta de posesión. Por el contrario, los trabajadores oficiales se vinculan aaquella, en principio, por medio de un contrato de trabajo escrito. 13. En el Auto 1360 de 2022 la Corte indicó que la Sala de Casación Laboral de laCorte Suprema de Justicia considera que “por regla general, las ocupaciones decocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas, no determinan la naturalezajurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como detrabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”[18]. Asimismo, recordó que según esaCorporación: “las labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades,desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes dela administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general ylimpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obraspúblicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a lagestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención,

reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones”[19].

14. De otra parte, en relación con la materia, en el Auto 863 de 2021, la Sala Plenaaclaró que al juez que dirime el conflicto entre jurisdicciones en asuntos similares“no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones dequien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otrosaspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por eljuez natural”. Así, en los casos en los cuales no existan elementos suficientes quedeterminen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener la trabajadora,debe acudirse a la regla general de vinculación de la respectiva entidad “paravislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto”. 15. En esa oportunidad, esta Corporación definió como regla de decisión que “[l]aJurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer lasdemandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral conuna entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleadopúblico; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no esposible evidenciar la naturaleza de su vínculo”.16. De manera que, la Corte Constitucional ha estudiado las reglas específicas devinculación a entidades públicas con el fin de encontrar una resolución de los

conflictos entre jurisdicciones en materia laboral y de la seguridad social[20]. Estoporque al determinar prima facie el tipo de vinculación del cual se deriva elconflicto en cuestión es posible verificar si se debe aplicar la regla de competenciadel artículo 104.4 del CPACA o la regla residual de competencia del CPTSS. Entodo caso, las consideraciones de este Tribunal no constituyen juicios de valor quecomprometan el criterio propio del juez competente para resolver de fondo el asuntobajo estudio. Caso concreto 17. En el presente caso, la señora Luz Mary Ruíz solicitó que se declarara laexistencia de un contrato de trabajo verbal desde el 21 de agosto de 2010 hasta el 13de marzo de 2020 con el municipio de Villa de Leyva. 18. En primer lugar, atendiendo al criterio orgánico, la Sala encuentra que secumple en la medida que la accionada es el municipio de Villa de Leyva, entidadterritorial cuya regla general de vinculación es la de empleado público, conexcepción de quienes desempeñan labores de construcción y sostenimiento de obrapública, a los cuales se les otorga la calidad de trabajadores oficiales. Lo descrito, de conformidad con los artículos 292 del Decreto 1333 de 1986[21] y 5 del Decreto 3135 de 1968[22]. 19. En cuanto al criterio funcional, es importante tener en cuenta que en elexpediente no existe un contrato laboral o un nombramiento, por lo que, prima facieno es posible establecer si la actora ostenta la calidad de empleada pública otrabajadora oficial. En ese sentido, la Sala observa que la accionante aseveró quedesempeñó funciones de “aseo de los baños públicos y de servicios generales en el

Terminal de Transportes del municipio”[23]. Este último constituye un inmueble de la propiedad de dicho ente territorial[24]. 20. De acuerdo con el artículo 292 del Decreto Ley 1333 de 1986 los “servidoresmunicipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de laconstrucción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. Asimismo, el artículo 20 del Decreto Ley 785 de 2005[25] desarrolla lanomenclatura y clasificación específica de los empleos del nivel asistencial en lasentidades territoriales. Bajo el código 470 se contempla el empleo denominado

“auxiliar de servicios generales”. Por su parte, el Decreto 111 de 2021[26] prevévarios cargos de nivel directivo, asesor, técnico, profesional y asistencial. Esteúltimo bajo el mismo código mencionado y describe que la naturaleza del cargo esde carrera administrativa. 21. En particular, la demandante manifestó que realizó el aseo de los baños públicosy de servicios generales en la terminal de transportes de ese municipio. Según elescrito de la demanda, aquella se dedicaba, especialmente, a “la limpieza ymantenimiento, el de sus zonas verdes, corredores, parqueaderos de taxis, busesintermunicipales, zona de camionetas de platón, puntualmente las de barrer, trapear,encerar, lavar canecas de basura del corredor de los parqueaderos, fumigar eladoquín de todos los parqueaderos de los buses intermunicipales para que nocreciera el pasto”. 22. No obstante lo anterior, la Sala advierte que de la lectura de las funciones de laseñora Luz Mary Ruíz no es posible determinar que, en principio, se traten deaquellas labores desarrolladas por trabajadores oficiales, como las de construcción ymantenimiento de obras. Por lo tanto, no se desvirtuó la regla general de vinculaciónde la entidad territorial, máxime cuando en el expediente obra una comunicación dela señora Ruíz en la que se reconoce como la “encargada de la administracióngeneral del terminal y servicio de baños”. Por lo anterior, no existe claridad nicerteza sobre el cargo ocupado por la demandante o las funciones que desarrollabaen la terminal de transportes de ese municipio. 23. Por lo expuesto, la

Sala puede concluir razonablemente que la competencia esde la jurisdicción contencioso administrativa, comoquiera que: (i) la partedemandada tiene naturaleza pública, (ii) a nivel municipal la regla general devinculación es la de empleado público y, excepcionalmente, la de trabajador oficialque se dediquen a las actividades de construcción y sostenimiento; y, (iii) no esposible establecer, prima facie, que las funciones de “aseo de los baños públicos yde servicios generales en el Terminal de Transportes del municipio” que aseguródesarrollar la demandante fueran propias de un trabajador oficial. 24. De conformidad con la regla de decisión del Auto 863 de 2021, la Sala Plenadirimirá el presente conflicto de jurisdicciones declarando que le corresponde a lajurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de la presente demanda y, enconsecuencia, ordenará la remisión del expediente al Juzgado Doce AdministrativoOral del Circuito de Tunja, para lo de su competencia. III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrandojusticia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE: PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el JuzgadoTercero Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado Doce Administrativo Oral delCircuito de la misma ciudad y DECLARAR que el Juzgado Doce AdministrativoOral del Circuito de Tunja es la autoridad competente para conocer del procesoadelantado por la señora Luz Mary Ruíz en contra del municipio de Villa de Leyva.

SEGUNDO. REMITIR por intermedio de la Secretaría General, el expedienteCJU-4539 al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y alJuzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta Ausente con comisión

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] Archivo digital “03 Demandayaanexos.pdf”.

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] Archivo digital “03 Demandayaanexos.pdf”. [2] La parte accionante aseveró que “en el año 2010 durante el período del alcalde Municipal (…) [se] le hizo entrega de las llaves de las puertas de losbaños del Terminal de Transportes a la demandante, manifestándole que debía responsabilizarse del mantenimiento del terminal”. Dichas laboresconsisan en “la limpieza y mantenimiento, el de sus zonas verdes, corredores, parqueaderos de taxis, buses intermunicipales, zona de camionetas deplatón, puntualmente las de barrer, trapear, encerar, lavar canecas de basura del corredor de los parqueaderos, fumigar el adoquín de todos losparqueaderos de los buses intermunicipales para que no creciera el pasto”. En el expediente existe una comunicación relacionada con unas quejas querecibió el municipio, sobre las cuales la demandante contesta en calidad de “encargada de la administración general del terminal y servicio de baños”.Ib. Pág. 8. [3] En otra oportunidad, el 7 de febrero de 2017, el demandado también le comunicó que “teniendo en cuenta las quejas recibidas ante esta Secretaria,en condición de encargada de la administración del Terminal de Transportes de Villa de Leyva, me permito solicitarle se abstenga de ofrecer losservicios de cualquier empresa de servicio de tras[n]porte (…) toda vez que usted no cuenta con ninguna autorización para desarrollar este po delabores”. Ib. Pág. 17.

[4] La señora Ruíz manifestó que el 30 de marzo de 2017 radicó una peción ante el municipio accionado para que su situación laboral fuera aclaradaporque trabaja 7 días a la semana sin remuneración alguna, ni garanas laborales. En respuesta a la solicitud descrita, el secretario de desarrolloeconómico, compevidad y asuntos ambientales, comunicó que aquella no tenía relación laboral alguna con la endad y que “no exisendo enconsecuencia obligación legal en cuanto a establecimiento de garanas laborales”. [5] Aseveró que otras personas con funciones de aseo “estaban vinculados con el demandado mediante contrato de trabajo”. [6] Archivo digital “03 Demandayaanexos.pdf”. Pág. 8. [7] Archivo digital “05 Autorechaza10022022.pdf”. [8] La parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la decisión anterior porque consideró que tenía lacalidad de trabajadora oficial al ejecutar funciones “relacionadas con el sostenimiento de una obra pública”. Aquellos fueron rechazados por el JuzgadoTercero Laboral del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Tunja, respecvamente. Por lo tanto, se ordenó dar cumplimiento al autorecurrido. Archivo digital “07 RecursoDeApelacionContraAuto.pdf”.

[9]Archivo digital “4_AUTODECLARACIONDEINCOMPETENCIAYORDENAREMISIONALCOMPETENTE_EXPEDIENTE.pdf.

[10] Explicó que, el primero implica la determinación de la naturaleza jurídica de la endad estatal a la que el individuo está vinculado y, el segundo“verifica la naturaleza de las labores que corresponden al cargo ostentado”.

[11] Archivo digital 02CJU-4549 Correo Remisorio.pdf. [12] Archivo digital 03CJU-4539 Constancia de Reparto.pdf. [13] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términosde este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntasjurisdicciones”. [14] Autos 155 de 2019, 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [15] Ley 1564 de 2012. [16] Así lo ha explicado esta Sala Plena en varias oportunidades, como en los Autos 314 de 2021, 441 de 2021, 448 de 2021, 1360 de 2022, 1453 de2022 y 268 de 2023, entre otros. [17] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administravo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 27 de mayo de 2019. Rad: 05001-23-33-000-2016-02502-01(4416-18); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administravo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 9 de mayo de 2019. Rad:41001-23-33-000-2012-00118-01(1204-14); y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administravo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 27 deagosto de 2020. Rad: 76001-23-33-000-2015-01140-01(3947-17). Reiteradas en el Auto 268 de 2023.

[18] Corte Suprema de Juscia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 29 de octubre de 2014, SL15079-2014, Radicación No. 45824. [19] Corte Suprema de Juscia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 22 de marzo de 2022, SL4440-2017, Radicación No. 47292. [20] Autos, entre otros, 450 de 2021, 491 de 2021, 768 de 2021, 1360 de 2022, 459 de 2022.[21] Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. [22] Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleadospúblicos y trabajadores oficiales. [23] La parte accionante aseveró que “en el año 2010 durante el período del Alcalde Municipal (…) [se] le hizo entrega de las llaves de las puertas de losbaños del Terminal de Transportes a la demandante, manifestándole que debía responsabilizarse del mantenimiento del terminal”. [24] Archivo digital 03 Demandayaanexos.pdf. Pág. 37. [25] Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las endadesterritoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004. [26] Por medio del cual se ajusta y se fija el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal delmunicipio de Villa de LeyvaBoyacá. https://www.villadeleyva-boyaca.gov.co/Transparencia/GestionHumana/Manual%20Especifico%20de%20Funciones%20y%20de%20Competencias%20Laborales%202021.pdfPág. 136.

También véase el Decreto 017 de 2023 https://www.villadeleyvaboyaca.gov.co/Transparencia/GestionHumana/Manual%20Especifico%20de%20Funciones%20y%20de%20Competencias%20Laborales%202023.pdf.