CC - A3087-2023

A3087-23TEMAS-SUBTEMAS Auto A-3087/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobrerecobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 3087 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4662

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y elJuzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, laprevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La entidad promotora de salud Sanitas S.A. (en adelante, Sanitas EPS) interpuso demanda ordinaria laboral encontra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Esto, conel fin de que, entre otras cosas, (i) se declare responsable a la demandada por los perjuicios materiales causados a Sanitas EPS[1] y (ii) a título de daño emergente y lucro cesante, se ordene el pago de (a) $334.266.243,correspondientes a cuentas de cobro derivadas de la prestación de servicios médicos por fuera de las coberturas

establecidas en el POS (hoy PBS)[2]; (b) $3.342.662, por concepto de gastos administrativos inherentes a la gestión y manejo de las prestaciones excluidas del POS[3]; y (c) los intereses moratorios causados desde el momento en que debieron sufragarse y hasta que se efectúe el pago total de la obligación[4].2. Las pretensiones se fundamentaron en los siguientes hechos[5]: (i) se impartieron diversas órdenes a la EPSdemandante para que prestara servicios de salud no POS (hoy PBS), a través del Comité Técnico Científico y defallos de tutela, y (ii) la demandante presentó las solicitudes de recobro ante el Ministerio de Salud y ProtecciónSocial, pero las mismas fueron rechazadas por la referida entidad.

3. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 29 de mayo de 2019[6], el juzgado (i) resolvió rechazar la demanda por falta de competencia y (ii) ordenó remitir elasunto a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá. Sostuvo que la jurisdicción contencioso administrativoes la competente para conocer del asunto, conforme a los artículos 164 de la Ley 1437 de 2011 y 104 del Código deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), asimismo, citó providencias de la Corte Suprema de Justicia[7] y del Consejo de Estado, Sección Tercera[8]. Precisó que (i) segúnel CPACA, “[l]a [j]urisdicción de lo [c]ontencioso [a]dministrativo está instituida para conocer, […] de lascontroversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho

administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[9]; (ii) la Corte Suprema de Justicia señaló queel conocimiento de “los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas, cuentas decobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO POS, [le] corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo”[10]; y (iii) el Consejo de Estado, Sección Tercera, indicó que “la jurisdicción de locontencioso administrativo conoce de las controversias originadas en litigios donde sean parte las entidades públicas”[11].

4. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento le correspondió al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. A través de auto del 29 de noviembre de 2019[12], el despacho (i) declaró sufalta de competencia, y (ii) promovió conflicto negativo de competencia con el Juzgado 24 Laboral del Circuito deBogotá. En su criterio, como la controversia (i) versa sobre “un conflicto de seguridad social, entre una entidad promotora de salud y una institución administradora de recursos”[13] y (ii) “[está] relacionada con el no pago de losrecobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del [PBS]” el asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[14]. Para llegar a esta conclusión, el juzgadoanalizó el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001; además, citó providencias del Consejo Superior de la Judicatura, Sala

Jurisdiccional Disciplinaria[15] y del Consejo de Estado, Sección Tercera[16].

5. Mediante oficio del 31 de agosto de 2023[17], el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, SecciónTercera ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.

6. En sesión del 16 de noviembre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada ponente[18].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad conlo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad conlo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 24 Laboral del Circuito deBogotá y el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, la cual versa sobre la competenciapara conocer la demanda laboral formulada por Sanitas EPS en contra de la Administradora de los Recursos delSistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si lacontroversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de losconflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de talespresupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales alEstado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturasentre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuartolugar, reiterará las reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdiccionesrelacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál esla autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentancuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19]. LaCorte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[20].

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dosautoridades que administren justicia y formen parte de distintasjurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción nopuede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [21]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[22]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayanmanifestado expresamente las razones de índole constitucionalo legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[23].

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

10.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, estoes, (a) el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado

58 Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[24].

10.2. Cumple con el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demandapresentada por Sanitas EPS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de SeguridadSocial en Salud (ADRES), la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

10.3. El presupuesto normativo está acreditado. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones deíndole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (verpárrs. 3 y 4 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estadopor prestaciones no incluidas en el extinto POS — hoy PBS. Reiteración del Auto 389 de 202111. En el Auto 389 de 2021[25] la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidosen el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en elinciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte deuna EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a lasprevistas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medidaen que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. Encambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a lafinanciación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

12. La Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámitede recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS esté a cargo de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[26] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[27]. Así mismo, la Salaconsideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque(i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[28]; y (ii) son litigios entreentidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios ousuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[29].

5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

13. En el Auto 1942 de 2023[30], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultadesderivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla decompetencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no

incluidas en el extinto POS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[31]. Lasreferidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la reglade competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judicialeseran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De estemodo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de locontencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como:

(i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad relativos a (a)interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haberinterpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro meses.

(ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones sobre los mismos procesos, pese a que la Sala Disciplinaria del ConsejoSuperior de la Judicatura ya hubiere resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando un asunto concretoa la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la reglavigente anteriormente.

14. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos en el tiempo del Auto 389 de 2021, laCorte adoptó las siguientes reglas de transición:A 1942 2023

Aspecto Regla de transición Agotamiento delos recursosadministrativosobligatorios El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nula finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADREnulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. Agotamiento dela conciliaciónextrajudicial El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el ag En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá se Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo previsto en el artículo 180 del CPACA. Términos decaducidad delmedio decontrol Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinariacuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda. Publicidad delAuto 1942 de2023 Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales dtérmino de un mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente selas EPS liquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

15. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que seenmarquen en las siguientes hipótesis:

Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

1. Demandas en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (i) almomento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o (ii) al expedir el Auto1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente:

1. Demandas en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (i) almomento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o (ii) al expedir el Auto1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente: a) Fueron enviadas a la jurisdicciónde lo contencioso administrativo, yesta adoptó una decisión derechazo o inadmisión. b) Fueron remitidas a la jurisdicción de locontencioso administrativo hastamáximo seis (6) meses después de lapublicación del Auto 1942 de 2023, yaquella debe adoptar una decisión derechazo o inadmisión.

2. Demandas presentadas ante la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 yque, a partir del cambio de precedente: c) Fueron inadmitidas o rechazadaspor incumplir los requisitos deprocedibilidad, según el medio decontrol elegido por el accionante. d) Estaban en trámite para el momento deexpedición del Auto 1942 de 2023 yestán en etapa de estudio deadmisibilidad.

3. Demandas por presentar, e) radicadas hasta máximo seis (6) meses despuésde la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de laJudicatura.

3. Demandas por presentar, e) radicadas hasta máximo seis (6) meses despuésde la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de laJudicatura.

16. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casosen los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido un conflictoentre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un procesorelacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidadgozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.17. Para finalizar, cabe destacar que la aplicación de las reglas de transición contempladas en el Auto 1942 de 2023es un asunto que corresponde al juez de conocimiento y no a aquel que dirime la competencia.

6. Caso concreto

18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflictosub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente paraconocer la demanda interpuesta por Sanitas EPS en contra de la Administradora de los Recursos del SistemaGeneral de Seguridad Social en Salud (ADRES). Lo anterior, por cuanto (i) la demandante prestó servicios de saludno incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS, hoy PBS) y (ii) como consecuencia de ello, pretende que secondene a la demandada al pago de (a) los recobros por un valor de $334.266.243, (b) $3.342.662, por concepto degastos administrativos, e (c) intereses moratorios; asunto que no está relacionado con la prestación de los serviciosde la seguridad social propiamente.

19. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda subexamine es el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera y, por lo tanto, ordenará remitirleel expediente CJU-4662 para lo de su competencia.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 58Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera es la autoridad competente para conocer la demandapromovida por la EPS Sanitas S.A. en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General deSeguridad Social en Salud (ADRES).

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4662 al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, SecciónTercera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y alJuzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta Ausente con comisión

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada Ausente con permisoJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 11001334305820190024600, C0101Demanda.pdf. p.08. [2] Ib., p.17. [3] Ib. [4] Ib. [5] Ib., p. 17 a la 72. [6] Ib., p. 547. [7] Corte Suprema de Juscia. Expediente 110010230000201700200-01, auto del 12 de abril de 2018. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 05001-23-31-000-1997-02637-01, sentencia del 8 de febrero de 2007. [9] CPACA, arculo 104. [10] Expediente digital. 11001334305820190024600, C0101Demanda.pdf. p. 547. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 05001-23-31-000-1997-02637-01, sentencia del 8 de febrero de 2007.

[12]Expediente digital. 11001334305820190024600, C0101Demanda.pdf. p. 553. [13] Ib., p. 554. [14] Ib., p. 559. [15] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Expediente 11001010200020190095400, auto del 12 de junio de 2019. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. Expediente 41285, auto del 11 de mayo de 2017. [17] CJU0004662, C02Correo Remisorio.pdf. [18] El expediente fue enviado al despacho el 20 de noviembre de 2023. [19] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [20] Corte Constucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.

[21] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [22] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a)se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo116 de la CP”. Corte Constucional, Auto 041 de 2021. [23] Id. [24] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dichanorma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3.Juzgados civiles, laborales […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos”.

[25] Expediente CJU-072. [26] Cfr. Ib. . 36. [27] Cfr. Ib. . 37. [28] Cfr. Ib. . 24. [29] El numeral 4º del arculo 2 del CPTSS, modificado por el arculo 622 del CGP, enmarca las controversias relavas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,beneficiarios o usuarios, los empleadores y las endades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. j. 25 y 30.

[30] Ibid. [31] En parcular, el Consejo Superior de la Judicatura remió a la Corte Constucional una comunicación del Juzgado 4 Administravo de Bogotá[31]. En su escrito, la referida autoridad judicial adviró una serie de dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia adoptado por la Corte Constucional en el Auto 389 de 2021. Por una parte, indicó que ha habido un “inusitado aumento”[31] de los asuntos queconocen los juzgados administravos de Bogotá. Por otra, los asuntos de recobros que son remidos a la jurisdicción de lo contencioso administravo deben inadmirse para que se adecúen a los medios decontrol previstos por el CPACA. Precisó que esto úlmo trae como consecuencia que en aquellos casos en los que se opta por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, “la parte actora nopueda cumplir con ciertos presupuestos como son: - el agotamiento de requisitos de procedibilidad relacionados con la interposición de recursos en vía administrava y la conciliación prejudicial o, - haberinterpuesto la demanda dentro del término de caducidad de 4 meses”. Asimismo, adicionó que algunos juzgados laborales, con fundamento en el cambio de jurisprudencia, “han remido los procesos porrecobros judiciales a la jurisdicción de lo contencioso administravo, aun cuando en el pasado en tales trámites se había propuesto un conflicto de competencia y el mismo había sido dirimido por la exntaSala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ordenando su conocimiento al juez laboral.