CC - A3122-2023

A3122-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-3122/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 3122 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-4837

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección SegundaSubsección E y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), através de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de laResolución Nº 53137 del 29 de octubre de 2008, mediante la cual el Institutode Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez a favor del señor RafaelAntonio Tello Patiño y la Resolución Nº 29470 del 5 de octubre del 2010 quela confirmó. La demanda también pretende que la Unidad de GestiónPensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social parafiscal –UGPP continúe con el pago de la pensión de vejez del señor Tello Patiño.

2. Se señala en la demanda que la Caja Nacional de Previsión –Cajanal lereconoció una pensión de jubilación al demandado a través de Resolución Nº6552 del 13 de febrero de 2009 teniendo en cuenta los siguientes tiempos deservicios: Fondo Nacional del Ahorro 04/01/1988-30/08/2008 con statusjurídico del 3 de enero de 2008 y mediante Resolución PAP 043205 del 11 demarzo de 2011 esa entidad reliquidó la mencionada pensión teniendo enconsideración los siguientes tiempos de servicios: Fondo Nacional del Ahorro04/01/1988-05/03/2009.

Conforme a lo anterior, no era posible que al señor Tello Patiño, le fuesereconocida y reliquidada la pensión de vejez por parte del Instituto deSeguros Sociales hoy Colpensiones, dado que, al momento de estereconocimiento ya contaba con una pensión de vejez otorgada por la CajaNacional de Previsión Social.

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad delas Resolución Nº 53137 del 29 de octubre de 2008 y Nº 29470 del 5 deoctubre del 2010. Como medida de restablecimiento del derecho pide que seordene al señor Tello Patiño reintegrar el valor económico que resulte porconcepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho,además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dichoreconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda larevocatoria solicitada y el reintegro de los valores girados por concepto desalud en virtud de los reconocimientos pensionales desde la fecha deinclusión en nómina de pensionados de la Resolución Nº 53137 del 29 deoctubre de 2008 y confirmada por la Resolución N° 298470 del 5 de octubrede 2010 hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidaddel acto administrativo objeto de este medio de control; se ordene a la CajaNacional de Previsión Social EICE liquidada actualmente UGPP quecontinúe con el pago de la pensión de vejez; se ordene a la EntidadPromotora de Salud Famisanar, el reintegro de los valores girados porconcepto de salud en virtud de los reconocimientos pensionales, en favor deColpensiones y la indexación de las sumas reconocidas a favor de la entidady al pago de intereses a los que hubiere lugar, como consecuencia de lospagos realizados en virtud del reconocimiento pensional.

4. El proceso fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca,Sección Segunda - Subsección E. Esta autoridad judicial, mediante proveídodel 25 de enero de 2021 declaró su falta de competencia. Señaló que elasunto debe ser resuelto en la jurisdicción ordinaria laboral. Fundamentó sudecisión en lo dispuesto en el artículo 104 del Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo y lo estipulado en elnumeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la SeguridadSocial.

Frente al caso particular destacó que de acuerdo con el expedienteadministrativo aportado por la demandante se observó que el extinto Institutode Seguros Sociales al momento del reconocimiento de la pensión señaló quela última cotización a la entidad la efectuó la liquidada Caja de CréditoAgrario, Industrial y Minero. Así, frente al titular del derecho, recalcó que nose puede predicar que tuvo la calidad de empleado público, habida cuenta queprestó sus servicios en la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero através de contrato de trabajo. En similar sentido, se estableció queposteriormente, el señor Tello Patiño cotizó a la Caja Nacional de PrevisiónSocial y su último empleador fue el Fondo Nacional del Ahorro – entidad enla que también ostentó la calidad de trabajador oficial. Bajo este contexto,concluyó que como quiera que la persona a quien le fue reconocida lapensión de vejez no tuvo la calidad de empleado público, la jurisdicción de locontencioso administrativa no sería la competente para dirimir la presentecontroversia. Trajo a colación un pronunciamiento del Consejo de Estado enel sentido expuesto. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente parareparto entre los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Frente a estadecisión, la demandante presentó el recurso de reposición, el cual fuerechazado en providencia del 8 de marzo del 2021.

5. Repartida nuevamente la demanda le correspondió al Juzgado OnceLaboral del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, en proveído del 27 deseptiembre de 2023 declaró su falta de jurisdicción, planteó un conflictonegativo de jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a la CorteConstitucional para que lo dirimiera. Señaló que este caso versa sobre lanulidad de un acto administrativo expedido por COLPENSIONES, cuyocontrol de legalidad le corresponde a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo de conformidad con lo previsto en los artículos 97,104 y 138de la ley 1437 de 2011. Sustentó su decisión con pronunciamientos del Consejo de Estado[1] y de la Corte Constitucional[2] en el sentido expuesto.

6. El 17 de octubre de 2023, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotáremitió el expediente a la Corte Constitucional y finalmente fue repartido aldespacho del magistrado sustanciador el 16 de noviembre de 2023.

II. CONSIDERACIONES

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos decompetencia que ocurran entre jurisdicciones

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[3].

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la CorteConstitucional debe resolver

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[4]: (i) presupuesto subjetivo, el cualexige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[5]; (ii)presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre lacual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está endesarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[6]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesarioque las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de unpronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por lascuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

9. En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E) y otra que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución Nº 53137 del 29 de octubre de 2008, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez a favor del

señor Rafael Antonio Tello Patiño y la Resolución Nº 29470 del 5 de octubre del 2010 que la confirmó -presupuesto objetivoy; (iii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.

10. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de unconflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuestaen líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competenciapara conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidady restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, acontinuación, se resolverá el caso concreto.

Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento delderecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.11. Conforme con los artículos 97[7] y 104[8] del CPACA, el juezadministrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidady restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[9], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado suconsentimiento para revocarlo.

12. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 2021[10], en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

13. Por su parte, en el Auto 840 de 2021[11], la Corte Constitucional

administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

13. Por su parte, en el Auto 840 de 2021[11], la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.

Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.

III. CASO CONCRETO

14. En el presente caso es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los Autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la

seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra delos actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones como ocurre, en este caso con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución Nº 53137 del 29 de octubre de 2008, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez a favor del señor Rafael Antonio Tello Patiño y la Resolución Nº 29470 del 5 de octubre del 2010 que la confirmó.

15. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

16. Regla de decisión. Reiteración Autos 316 de 2021 y 840 de 2021. laCorte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un actode su propia autoría y/o contra un acto de una entidad liquidada en la quesubrogó su competencia, a través del medio de control de nulidad yrestablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de lajurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto porlos artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal

IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda -Subsección E, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de las Resoluciones 53137 del 29 de octubre de 2008 y 29470 del 5 de octubre del 2010, emitidas por el Instituto de Seguros Sociales -ISS.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-4837 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda -Subsección E, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE lapresente decisión al Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá y a laspartes interesadas.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta Ausente con comisión

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 22 de febrero de 2018, N° Interno: 2569– 2011, Exp. No.:680012315000200603403 02. [2] Auto 377 de 2021. [3] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisostérminos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones”. [4] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Orz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria StellaOrz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. [5] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funcionesjurisdiccionales.

[6] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de laConstución). [7] “Arculo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administravo, bien sea expreso o ficto, haya creado omodificado una situación jurídica de carácter parcular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin elconsenmiento previo, expreso y escrito del respecvo tular. //. Si el tular niega su consenmiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo. (…)” Énfasis por fuera deltexto original. [8] El arculo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administravo, la función de conocer de las “lascontroversias y ligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que esténinvolucradas las endades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original.

[9] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se enende ejercida cuando la administración funge como demandante contra unode los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. [10] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es unafórmula garansca que le permite a las endades públicas someter sus actos al escrunio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘interesespropios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administravo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares movadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjevos públicos o a los derechos e intereses colecvos’ (…)”. [11] CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: “Los arculos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, porvirtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administravo ene la competencia exclusiva para conocer las demandas que laadministración interpone contra actos administravos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administravos proferidos por una endad pública

liquidada, que sean interpuestas por la endad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.