CC - A3130-2023

A3130-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-3130/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 3130 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4882

Conflicto de jurisdicciones suscitado por laSubsección “A” de la Sección Primera delTribunal Administrativo de Cundinamarca y elJuzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuitode Bogotá

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 3 de octubre de 2022[1], la entidad promotora de salud, Salud Total EPS-SS.A. (en adelante, Salud Total EPS) interpuso demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho en contra de la Nación – SuperintendenciaNacional de Salud y la Administradora de los Recursos de la Seguridad Social en

Salud (ADRES)[2]. Esto, con el fin de que se declare, entre otros, la nulidad delacto administrativo complejo que ordenó el reintegro de unas sumas de dinero.También, que se ordene a las entidades accionadas abstenerse de ejecutar odescontar dichos recursos o, en su defecto, que procedan a reintegrarlos odevolverlos, a título de restablecimiento del derecho. Así mismo, solicitó que sereconociera “la correspondiente indexación derivada de la pérdida del poderadquisitivo de la moneda, hasta tanto se verifique la devolución efectiva del valor objeto de demanda”[3]. Subsidiariamente, demandó el pago de una suma atítulo de “daño emergente, correspondiente al valor de capital e indexación eintereses moratorios ordenados reintegrar por las Entidades demandadas, o elvalor que se acredite como reintegrado o descontado por estas Entidades, en caso de efectuarse su descuento durante el presente trámite”[4], así como las “costas y agencias en derecho”[5]. 2. Por reparto, el asunto le correspondió a la Subsección “A” de la SecciónPrimera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El 17 de febrero de 2023,ese despacho resolvió remitir el proceso al Centro de Servicios Administrativosde Bogotá, con el fin de que fuera repartido entre los juzgados laborales de eseCircuito Judicial. Argumentó que “tanto por el factor material (seguridad social)como por el factor subjetivo (administrador y prestador del servicio de seguridadsocial), el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria

Laboral y de la Seguridad Social”[6]. Fundamentó su postura en que “el artículo622 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, dispone que elconocimiento de las controversias relativas a los servicios de la seguridad socialque se susciten entre entidades administradoras o prestadoras de dichos servicioscorresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social”[7].Así mismo, para fundamentar su postura el Tribunal se refirió al artículo 18 del Decreto 2288 de 1989[8], al artículo 168 de la Ley 1437 de 2011[9] y al Auto 164 de 2022 de la Corte Constitucional[10]. 3. El proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado Cuarenta y Uno Laboral delCircuito de Bogotá. El 21 de marzo de 2023, la referida autoridad adoptó lassiguientes decisiones: (i) declarar que carecía de jurisdicción para conocer elasunto, (ii) plantear conflicto negativo de jurisdicciones y (iii) remitir elexpediente a la Corte Constitucional. Argumentó que carecía de competenciapara conocer de la referida causa, por las siguientes razones: (i) “conforme a lodispuesto en el artículo 104 de la ley 1437 de 2011 ‘[l]a Jurisdicción de loContencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuestoen la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigiosoriginados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos alderecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o

los particulares cuando ejerzan función administrativa’”[11] y (ii) de acuerdocon el Auto 389 de 2021 proferido por la Corte Constitucional, la jurisdiccióncontencioso administrativa es la competente para conocer de la demanda según lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[12]. También, argumentósu postura con fundamento en el artículo 139 del Código General del Proceso y el artículo 145 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[13].Además, expresó que la Corte Suprema de Justicia ha asumido la misma posturafijada por la Corte Constitucional. En ese sentido, mencionó la decisiónadoptada en el Auto AL4122-2022 del 10 de agosto de 2022 del tribunal de cierre de la jurisdicción ordinaria[14]. 4. El 16 de noviembre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de lamagistrada sustanciadora. Luego, el 20 de noviembre de ese mismo año, laSecretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[15].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto dejurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

1. Competencia5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto dejurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Subsección “A”de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y elJuzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, que versa sobre lacompetencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derechoen contra de la Nación – Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES. A eseefecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estasautoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo ynormativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, deconstatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas decompetencia en asuntos relacionados con el medio de control de nulidad yrestablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por laSuperintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro dedineros al otrora FOSYGA, hoy ADRES (II.4 infra). Por último, resolverá elconflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuarcon el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflictode jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16]. La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren esnecesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[17].

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción noPresupuestos de los conflictos de jurisdicciones puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [18]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[19]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[20].

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto esasí por las siguientes razones: 8.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales dedistintas jurisdicciones. Esto es, (a) a la Subsección “A” de la Sección Primeradel Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicciónde lo contencioso administrativo, y (b) al Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del

Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[21].

8.2. Cumple con el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan elconocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contrade la Nación – Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES, la cual deberesolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. 8.3. El presupuesto normativo está acreditado. Las autoridades judicialesenfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por lascuales consideraron que carecían de competencia para conocer del asunto (verpárrs. 2 y 3 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo paraconocer del medio de control de nulidad y restablecimiento delderecho contra actos administrativos emitidos por laSuperintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS elreintegro de dineros a la ADRES. Reiteración de los autos 1165 de2021, 923 de 2022 y 439 de 2023

9. Esta corporación ha establecido que, de conformidad con los artículos 104,138 y 155 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene lacompetencia para conocer los medios de control de nulidad y restablecimientodel derecho que pretendan controvertir los actos administrativos emitidos por laSuperintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro dedineros al otrora FOSYGA, hoy ADRES, por la presunta transferencia indebidao injustificada de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.Esto es así, porque el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos138 y 155, disponen la cláusula general de competencia de esa jurisdicción,según la cual conocerá los conflictos derivados de “actos, contratos, hechos,omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que esténinvolucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan funciónadministrativa”. Además, prevé una competencia específica para la resolución delas controversias entre empleados públicos y entidades de igual naturaleza,administradoras o prestadoras de servicios del Sistema General de Seguridad Social[22]. 5. Caso concreto

Social[22]. 5. Caso concreto

10. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena consideraque la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocerla demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por SaludTotal en contra de la Nación – Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES.Lo anterior, por cuanto la EPS cuestiona las decisiones adoptadas por la referidaSuperintendencia. En efecto, la parte demandante pretende anular la ResoluciónNo. 10099 del 27 de noviembre de 2019, mediante la cual ordenó a Salud Totalel reintegro de unas sumas de dinero, que corresponden a nueve auditoríasrealizadas por el administrador fiduciario del anterior FOSYGA. En ese sentido,el demandante cuestiona la legalidad de los actos administrativos que adoptaronla determinación consistente en ordenar el reintegro de los recursos. Por tanto,no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de laseguridad social. 11. En estos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicialcompetente para conocer la demanda sub examine es el la Subsección “A” de laSección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por lo tanto,ordenará remitirle el expediente CJU-4882 para lo de su competencia.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección “A” de laSección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el JuzgadoCuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARARque la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo deCundinamarca es la autoridad competente para conocer la demanda promovidapor Salud Total EPS-S S. A. contra la Nación – Superintendencia Nacional deSalud y la Administradora de los Recursos de la Seguridad Social en Salud.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4882 a la Subsección “A” de laSección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en estetrámite.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta Ausente con comisión

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 11001310504120230013100. Acta de reparto. [2] Salud Total EPS señala que el proceso se relaciona, por una parte, con la prestación de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS(hoy PBS), y por otra, con servicios y tecnologías incluidos en dicho Plan, financiados con la Unidad de Pagos por Capitación (UPC). Relató que «laSuperintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución No. 10099 del 27 de noviembre de 2019, mediante la cual ordena el reintegro de unassumas de dinero a SALUD TOTAL EPS-S, que corresponden a nueve (9) auditorías realizadas por el administrador fiduciario del anterior FOSYGA, y que fueran agrupadas por la Superintendencia Nacional de Salud». Cfr. Expediente digital. 11001310504120230013100. Demanda, f. 3.

[3] Ib., f. 2. [4] Ib. [5] Ib. [6] Expediente digital. 11001310504120230013100. Auto del 17 de febrero de 2023, f. 5. [7] Ib., f. 4. [8] “Es claro que el objeto de la l i s gira en torno al pago de contribuciones parafiscales, concretamente al determinar si se presentaronreconocimientos o apropiaciones sin causa de Recursos del Sistema General de Seguridad en Salud del Régimen Subsidiado, previamente giradosa través de la Unidad de Captación asunto que por su naturaleza y en virtud de lo dispuesto en el arculo 18 del Decreto 2288 de 1989, es decompetencia de la Sección Cuarta de esta Corporación”. Ib., f. 2. [9] “Teniendo en cuenta las consideraciones de la Corte Constucional en la Sentencia C-895/09, expediente D-7749, los recursos que ingresan alSistema de Seguridad Social son contribuciones parafiscales, en efecto corresponde ordenar su remisión en los términos de lo previsto en el 168 de la Ley 1437 de 2011. De manera que si el juzgado laboral no asume competencia y el conflicto de jurisdicción deba ser resuelto por laHonorable Corte Constucional, en forma respetuosa solicito que, por economía procesal, si la competencia se finca en la jurisdiccióncontencios[a] administrava, la Honorable Corte Constucional remita el asunto para reparto a la Sección Cuarta del Tribunal Administravo deCundinamarca.” Ib., f. 4.

[10] “La Corte Constucional, en providencia de 8 de octubre de 202[2], resolvió un conflicto de competencias jurisdiccionales suscitado entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Tribunal Administravo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, asignando lacompetencia a los jueces de lo contencioso administravo en un caso que corresponde a recobros por eventos catastróficos y accidentes detránsito. No obstante, dicho criterio no es aplicable al presente asunto, toda vez que las pretensiones de la presente demanda consistendeterminar si se presentaron reconocimientos o apropiaciones sin causa de Recursos del Sistema General de Seguridad en Salud del Régimen Subsidiado, previamente girados a través de la Unidad de Capitación”. Ib., f. 5. [11] Expediente digital. 11001310504120230013100. Auto del 21 de marzo de 2023, f. 2. [12] Cfr. Ib. [13] “De conformidad con lo establecido en el arculo 139 del Código General del Proceso, norma aplicable al procedimiento laboral por laremisión analógica establecida en el arculo 145 del C.P.T. y de la S.S., este Despacho, dispone declarar la falta de competencia”. Ib., f. 4. [14] Cfr. Ib. [15] Expediente digital. 11001310504120230013100. CJU0004882 CC. CJU-4882 Constancia de Reparto.pdf

[16] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [17] Corte Constucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [18] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el Auto 556 de 2018,reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [19] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, yafinalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la CP”.Corte Constucional, Auto 041 de 2021.[20] Id.

[21] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Públicoestá constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados civiles,laborales […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 2. Tribunales Administravos”. [22] Cfr. Auto 1165 de 2021. Reiterado en los autos 923 de 2022 y 439 de 2023.