CC - A314-2022

Auto 314/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-1258

Conflicto de jurisdicciones entre la Sección Segunda de la Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 31 de agosto de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “Colpensiones”) instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución GNR 231914 del 20 de junio de 2014, mediante la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de Fernando Muñoz Farfán1.

2. El 13 de marzo de 2019, el Juzgado 57 Administrativo del Circuito de Bogotá decidió, en primera instancia, negar las pretensiones formuladas por Colpensiones respecto de la existencia del vicio de nulidad por falta de competencia para la expedición de la mencionada Resolución. Inconforme con la decisión, la citada administradora de pensiones interpuso recurso de apelación2.

3. El 29 de agosto de 2019, en segunda instancia, la Sección Segunda de la Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción y competencia para tramitar el asunto, al considerar que su estudio debe recaer en los jueces laborales, de conformidad con el numeral 4° del artículo 1 Lo solicitado por Colpensiones en la demanda es la nulidad de la resolución ya que considera que el beneficiario al haber prestado sus servicios al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la competencia para el reconocimiento de la prestación recaía en la UGPP y no en Colpensiones. Archivo “11001310503920190062500 C1.pdf”, pp. 3-19. 2 El recurso de apelación fue sustentado bajo los mismos argumentos expuestos en la demanda inicial. Ibíd, pp. 177-186. 104 y el numeral 4º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 y los numerales 1° y 5° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante “CPTSS”), ya que el causante de la pensión prestó sus servicios en calidad de trabajador privado3.

4. El 11 de abril de 2020, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer el asunto, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional, al estimar que los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le otorgan competencia al juez administrativo para conocer de la presente “acción de lesividad”, ya que lo

que se pretende es la “(…) revocatoria de un acto administrativo proferido por Colpensiones como entidad pública, y no un trámite específico de la seguridad social”4.

5. El 28 de enero de 2022, la presidencia de la Corte Constitucional repartió el expediente y el 2 de febrero siguiente lo remitió al despacho del magistrado sustanciador5.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

6. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20156.

7. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”7.

8. Esta Corte ha considerado de manera reiterada que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo8. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones9; (ii) 3 Ibíd, pp. 205-211 4 Asimismo, el juez laboral sustentó sus argumentos en lo expuesto en la

providencia 2014-00682 de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. Ibíd, pp. 235-240. 5 Archivo “Constancia de Reparto CJU 1258.pdf”. 6 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 7 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. 8 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 9 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 2 el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional10; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto11.

9. Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Conforme con los artículos 9712 y 10413 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)14, de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo. 10 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). 11 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 12 “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del

respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” (énfasis por fuera del texto original” 13 El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)” (énfasis por fuera del texto original). 14 En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.” 3

10. Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en auto 316 de 202115, en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

III. CASO CONCRETO

11. En el asunto bajo examen se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre la Sección Segunda de la Subsección C del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 231914 del 20 de junio de 2014, mediante la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Fernando Muñoz Farfán (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 97, 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2° del CPTSS (presupuesto normativo).

12. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en el auto 316 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), como ocurre, en este caso, con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 231914 del 20 de junio de 2014, mediante la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de Fernando

Muñoz Farfán.

13. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para

resolver esta demanda es la Sección Segunda de la Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 15 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En este auto se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”. 4

14. Regla de la decisión. Conforme con los artículos 9716 y 10417 de la Ley 1437 de 2011, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos, de contenido particular y concreto, en donde el titular del derecho no haya dado su

consentimiento para revocarlo.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE: Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sección Segunda de la Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que la Sección Segunda de la Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 231914 del 20 de junio de 2014. Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1258 a la Sección Segunda de la Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que dé trámite al proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada 16 “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” (énfasis por fuera del texto

original” 17 El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)” (énfasis por fuera del texto original). 5

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado KARENA CASELLES HERNÁNDEZ Magistrada (E) Con aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 6