CC - A319-2022

Auto 319/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

Referencia: Expediente CJU-1336

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., nueve (9) de marzo de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, decide el presente conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones1, previas las siguientes consideraciones:

I. ANTECEDENTES

1. La ciudadana Beatriz Elena Ballesteros Toloza presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Bucaramanga2, con el propósito de que se declare la nulidad de los oficios JUR 843 del 27 de noviembre de 2017 y SEB JUR387 del 19 de abril de 2018, por medio de los cuales se le negó la declaración de su relación laboral con el ente territorial demandado.

La demandante fue contratada verbalmente como aseador/celador por los directivos de la Institución Educativa Santa María Goretti del municipio demandado desde el día 4 de mayo del 2000. A pesar de ello, hasta 25 de noviembre de 2016, fecha en la que fue desvinculada, ejerció su labor de forma ininterrumpida y pública bajo la permanente dirección y supervisión de las directivas del establecimiento mencionado. La accionante no ha tenido

1De acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 28 de enero de 2022, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 2 de febrero de 2022. 2Expediente Digital CJU-1336. Carpeta “68001250200020210080300”, Subcarpeta “proceso 2021-250”, Archivo “01DemandaPoderAnexos.pdf”, folios 27 a 39. ningún otro vínculo laboral o de prestación de servicios durante los más de 16 años que ejerció sus labores en la entidad de educación.

2. Por lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) el reconocimiento de la existencia de relación laboral entre ella y la Secretaría de Educación del Municipio de BucaramangaColegio Santa María Goretti, y (ii) el reconocimiento de los salarios y prestaciones derivados de la relación de trabajo que debieron haberse causado y pagado durante el tiempo que duró la relación.

3. El asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Santander que, mediante Auto del 11 de marzo de 2020, declaró su falta de competencia y remitió el proceso a los jueces laborales3. Fundamentó su decisión en que el asunto trata de un conflicto de carácter laboral con un trabajador oficial al haberse desarrollado funciones correspondientes al cargo de OBRERO 1 de la planta de trabajadores oficiales del municipio demandado. Al tratarse de una relación laboral entre una entidad pública y un trabajador oficial, se configura la excepción de conocimiento del artículo 105.44 de la Ley 1437 de 20115, y el proceso le corresponderá a la jurisdicción ordinaria laboral en aplicación del

artículo 2.16 de la Ley 712 de 20017.

4. La decisión fue notificada por estrado y apelada por la parte demandante.

La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado declaró la improcedencia del recurso de apelación mediante Auto del 8 de abril de 2021, y se dio el traslado del proceso a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

5. Por su parte el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga, mediante Auto del 23 de julio de 2021 declaró su falta jurisdicción y promovió conflicto negativo entre jurisdicciones8. Lo anterior debido a que, del análisis

3Expediente Digital CJU-1336. Carpeta “68001250200020210080300”, Subcarpeta “proceso 2021-250”, Archivo “01DemandaPoderAnexos.pdf”, folios 117 a 122. 4 Artículo 105.4 de la Ley 1437 de 2011. “EXCEPCIONES. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: (…)

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. 5“Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo”. 6Artículo 2° de la Ley 712 de 2001. “COMPETENCIA GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo (…).”

7“Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo”. 8Expediente Digital CJU-1336. Carpeta “68001250200020210080300”, Subcarpeta “proceso 2021-250”, Archivo 2 de la demanda y sus pretensiones, se encontró que se cuestiona la legalidad de actos administrativos emitidos por el demandado enmarcando el proceso en los supuestos de competencia de los artículos 1049 y 13810 del CPACA. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de competencia.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201511.

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”12.

8. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario el “04Autorechazaporcompetencia.pdf”. 9 Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. “(…) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo

dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)” 10 Artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. “NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior”. 11 El artículo 241 de la Constitución señala: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 12 Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019. 3 cumplimiento de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo13, entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones14. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es

decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional15. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios. Reiteración jurisprudencial.

9. La Sala Plena de la Corte Constitucional destacó en el Auto 479 de 202116, que existen 3 formas de vinculación entre el Estado y las personas naturales:

(i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria, (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral, y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios; y estableció como regla de competencia que, “según lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”17. 13 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los

Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 14 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 15 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución). 16 Auto 479 de 2021, por medio del cual se resolvió el expediente CJU-482. En este auto se solucionó conflicto negativo entre jurisdicciones derivado de una demanda laboral en la que se pretendía la declaratoria de la existencia de un contrato realidad entre el accionante y una institución universitaria pública, junto con el pago de todas las acreencias derivadas de la presunta relación laboral. 17 Esta regla fue reiterada en los Autos 492, 617 y 705 de 2021. 4

10. La tercera forma de vinculación con el Estado, es de carácter contractual estatal, a partir de lo dispuesto en el artículo 32.318 de la Ley 80 de 199319. Por ello cuando se pretende determinar una presunta ilegalidad o desnaturalización del contrato estatal de prestación de servicios, en concordancia con el artículo 104.2 del CPACA, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la

encargada de resolver de fondo el asunto.

11. Para lo que interesa a la presente causa, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 492 de 2021, determinó que “en los casos en los que se discute el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado no es posible aplicar la misma regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre los trabajadores oficiales o empleados públicos y el Estado. (…) En efecto, cuando existe certeza de la existencia de un vínculo laboral y no se discute que había una relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador

(criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto.// Sin embargo, esta regla no puede ser aplicada cuando el objeto de la controversia es, precisamente, el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas de la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado pues, en estos casos, se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función

que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados” es el juez contencioso.”

III. CASO CONCRETO 18 Artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993. “DE LOS CONTRATOS ESTATALES. <Ver Notas del Editor> Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o. Contrato de Prestación de Servicios. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE EXEQUIBLES> Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. 19“Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. 5 En el presente asunto se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

12. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga, cuyos jueces a cargo se declararon sin competencia para conocer el asunto, proponiendo la última autoridad conflicto de competencia

entre diferentes jurisdicciones.

13. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial originado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la ciudadana Beatriz Elena Ballesteros Toloza en contra del Municipio de Bucaramanga.

14. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia y citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaron su postura. El Tribunal Administrativo de Santander indicó que la competencia no le correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo a lo señalado en el artículo 105.4 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Por su parte el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga, señaló que la competencia correspondía a la jurisdicción administrativa debido a que se debate la legalidad de actos administrativos, por lo tanto, se cumple lo señalado en los artículos 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011 para fijar el conocimiento en los jueces contencioso administrativos.

15. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

16. Con fundamento en los hechos descritos en el acápite de antecedentes, la Sala Plena considera que el Tribunal Administrativo de Santander es la autoridad judicial competente para conocer la demanda presentada por la ciudadana Beatriz Elena Ballesteros Toloza en contra del Municipio de Bucaramanga, para que se declare la existencia de un contrato laboral.

17. Al analizar los antecedentes relacionados en este auto la Sala evidenció que entre el demandante y el demandado existe un contrato estatal de prestación de servicios que, presuntamente se ha desnaturalizado, mutando en un contrato de naturaleza laboral. Según la regla establecida en el Auto 492 de 2021 y lo establecido en el artículo 104.2 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para establecer la existencia o no 6 de una relación laboral presuntamente encubierta por sucesivos contratos estatales de prestación de servicios.

18. Dicho lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción de lo contensioso administrativo conocer el proceso promovido por la ciudadana Beatriz Elena Ballesteros Toloza en contra del Municipio de Bucaramanga. En consecuencia, le remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Santander, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

Regla de decisión

19. En este asunto se aplica la regla establecida en el Auto 492 de 2021, según la cual, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral,

presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo de Santander conocer del proceso presentado por la ciudadana Beatriz Elena Ballesteros Toloza en contra del Municipio de Bucaramanga. SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1336 al Tribunal Administrativo de Santander, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga y a los sujetos procesales dentro del proceso correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta 7

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

KARENA CASELLES HERNÁNDEZ

Magistrada (e)

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8