CC - A322-24

A322-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-322/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 322 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4369

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-.

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones), a través de apoderada judicial, promovió demanda ordinaria laboral de única instancia, contra la señora Blanca Cecilia Comba Garay. Su pretensión se encamina a: “(i) que se declare que la señora Blanca Cecilia Comba Garay, no tiene derecho a la indemnización sustitutiva reconocida mediante Resolución No 106196 del 15 de marzo de 2012 proferida por el ISS hoy Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones en cuantía de $ 4.570.974.oo, con un ingreso base de liquidación de $256.103, sobre 873

semanas de cotización, desde el 02 de febrero de 1970 hasta el 30 de octubre de 2011, prestación ingresada en nómina para el periodo de 201203 y pagada en el periodo 201204, en el Banco de Bogotá; lo anterior, se solicita al evidenciarse que (ii) la suma reconocida mediante Resolución No 106196 del 15 de marzo de 2012, proferida por el ISS hoy Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, resulta mayor a la que en derecho le corresponde en cuantía de $4.570.974, resultado que el valor ajustado a derecho es el reconocido mediante Resolución GNR 80459 del 12 de marzo de 2014 arrojando un valor correspondiente de $3,967,694. 00; que se declare que (iii) la señora Blanca Cecilia Comba Garay no tiene derecho al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva reconocida a su favor con la expedición de la Resolución GNR 89459 del 12 de marzo de 2014; como consecuencia de lo anterior (iv) se condene a la señora Blanca Cecilia Comba Garay, y a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, a reintegrar la reliquidación de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez girada a su favor desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución ISS 10087 de [1] 2006” .

2. El 27 de febrero de 2020, el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, llevó a cabo audiencia inicial (art 180 del

[2]

CPACA) .

En la etapa de decisión de excepciones previas, el despacho de forma oficiosa trajo a colación lo dispuesto en los artículos 104.4 y 105 del CPACA, el artículo segundo numerales 1 y 4 del CPL, además, de un pronunciamiento del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, del 18 de septiembre de 2019, como fundamento para declarar probada la excepción de falta de jurisdicción y dispuso la remisión del expediente a los Juzgados de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá, con la advertencia de que en caso de no acogerse el criterio expuesto, el despacho propone conflicto negativo de competencia. Para el operador judicial, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer, tramitar y decidir este asunto, toda vez que en el caso se discute el reconocimiento de una indemnización sustitutiva de una trabajadora del sector privado, que debe asumir la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social conforme al artículo 2ª del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.

3. El 13 de marzo de 2023, el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá llevó a cabo audiencia pública de contestación de la demanda, obligatoria de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento, fijación del litigio, trámite y juzgamiento (art 72 del código del

[3] trabajo y de la seguridad social) . La titular del despacho en esta audiencia, realizó un recuento procesal del asunto y aclaró una serie de irregularidades presentadas durante el mismo, para finalmente declarar la

nulidad de lo actuado, proponer conflicto negativo de competencia frente al Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, y [4] ordenar la remisión de la actuación a la Corte Constitucional . Lo anterior, con fundamento en pronunciamiento emitido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección SegundaSubsección Ael 28 de marzo de 2019, radicado 1100103250002017 0091000 en un asunto de similares características al aquí estudiado, así como en precedente de la Corte Constitucional referente a la acción de lesividad sentada entre otros, en el Auto 541 de 2021 y el Auto 735 de 2022, en los que se asigna la competencia para conocer de esos asuntos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el despacho declara la nulidad de lo actuado, propone conflicto negativo de competencia al considerar que es el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, el que debe continuar con el conocimiento del proceso y ordena la remisión de la actuación a la Corte Constitucional.

4. El 7 de septiembre de 2023, se informó mediante correo electrónico a la Corte Constitucional, la solicitud de retiro de la demanda presentada por la

[5] apoderada de Colpensiones

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Competencia

5. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta

[6] Política . Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones son controversias de tipo procesal y se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

[7] exclusiva incumbencia (positivo).”

7. En ese sentido, la Corte ha reiterado que se requieren tres presupuestos

[8] para que se configure un conflicto de jurisdicciones , así: (i) “Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes [9] jurisdicciones ; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza [10] jurisdiccional ; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran [11] [12] competentes o no para conocer de la causa ” .

8. En el presente asunto se satisfacen los criterios descritos. El presupuesto subjetivo se entiende superado como quiera que el conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-) y una de la

jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá).

9. Se configura el presupuesto objetivo, toda vez que la controversia se enmarca en el proceso iniciado por Colpensiones para que se declare la nulidad de la Resolución No 106196 del 15 de marzo de 2012, mediante la cual reconoció la indemnización sustitutiva de pensión de vejez girada a favor de la señora Blanca Cecilia Comba Garay.

10. Sobre el presupuesto normativo, las dos autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento legal y/o jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto (numeral 2 supra).

11. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada entre el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-.

Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio. Reiteración del Auto 316 de 2021

12. De acuerdo a la regla de competencia dispuesta en el Auto 316 de

[13] 2021 , el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su

propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 le corresponde exclusivamente a los jueces de lo contencioso administrativo. Incluso cuando el acto administrativo regule un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que (…) por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez [14] administrativo .

13. Posteriormente, la Sala Plena extendió la regla fijada en el mencionado auto y mediante Auto 840 de 2021, determinó: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.

III. CASO CONCRETO De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena confirma que en el presente

caso:

14. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá) de acuerdo con

los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 7, 8 y 9 de esta providencia.

15. En correspondencia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 48

Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segundaes la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución No 106196 del 15 de marzo de 2012, mediante la cual reconoció la indemnización sustitutiva de pensión de vejez girada a favor de la señora Blanca Cecilia Comba Garay.

16. Lo anterior, tomando en consideración que el medio de control

[15] interpuesto por Colpensiones se trata de una “acción de lesividad” cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto y, por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.

17. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunday comunicar la presente decisión al demandante. Por lo demás, es a dicha autoridad a quien le corresponde pronunciarse sobre la solicitud de retiro de la demanda, en su condición de juez natural de la causa; aunado a que una decisión sobre el particular escapa a la competencia de este tribunal,

en los términos previstos en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

18. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE: PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunday debe reasumir la competencia del referido proceso. SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4639 al Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado É

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente digital 2021-00025. Archivo 08 ADECUACION DEMANDA.pdf. [2] Expediente digital 2021-00025. Archivo 01 PODER-PROCESO-ANEXOS-ACTA REPARTO.pdf. [3][3] Expediente digital 2021-00025. Archivo 34 Audiencia13Marzo2023.mp4. [4] La juez de conocimiento señaló en el trámite de la audiencia, específicamente en la etapa de saneamiento del proceso, que “el 30 de mayo de 2018 este asunto fue repardo al Consejo de Estado. El 1 de agosto de 2018, emió una providencia en la que manifestó que la demanda está enmarcada en el arculo 137 del CPACA y que por ende la competencia para conocer del asunto, dada la cuana del mismo ($ 4.570.974), corresponde a los juzgados administravos de conformidad con lo preceptuado en el arculo 155.2 de la norma en cita. Es así, como el asunto le fue repardo al Juzgado 48 Administravo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, el 17 de octubre de 2018. Esta autoridad, mediante auto del 30 de octubre de 2018, tramitó el asunto como una nulidad y restablecimiento del derecho -acción de

lesividad-. // El Juzgado 48 Administravo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, en la etapa de decisión de excepciones previas, al momento de resolver la inepta demanda formulada por la parte demandada, trajo a colación lo dispuesto en el arculo 104.4 del CPACA y manifestó que no era competente para conocer del asunto teniendo en cuenta que en este caso la jurisdicción de lo contencioso administravo no conoce de los conflictos de índole laboral surgidos entre endades públicas y sus trabajadores oficiales, mientras que el arculo segundo numerales 1 y 4 del CPL, establece que es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, resolver sobre las controversias que se originen en el contrato de trabajo y las controversias que se suscitan entre beneficiarios, afiliados, usuarios y empleadores, salvo los de responsabilidad médica y lo relacionados con contratos. Por lo tanto, declaro probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción y lo remió a la jurisdicción ordinaria laboral. // El 3 de marzo de 2020, la demanda fue reparda de manera errónea al juzgado 42 de pequeñas causas y competencia múlple de la ciudad de Bogotá, razón por la cual mediante auto del 12 de marzo de 2020 dicho despacho judicial la remió a los juzgados laborales de pequeñas causas. // El 28 de enero de 2021, el expediente se reparó al Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y mediante auto del 15 de marzo de 2021, el despacho ordenó adecuar la actuación, teniendo en cuenta que provenía de un juzgado administravo y se estaba tramitando

como una nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad-, por lo tanto, debía adecuarse de conformidad con los requisitos establecidos en el arculo 25 del CPL. // Mediante auto del 12 de junio de 2021, el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá rechazó el asunto por no subsanación. El 27 de agosto de 2021, Colpensiones solicitó la nulidad de lo actuado teniendo en cuenta que el registro efectuado del proceso, en la base de datos de siglo XXI, no se realizó en debida forma y, por lo tanto, no se pudo consultar la actuación, a efectos de su subsanación oportuna. Mediante auto del 21 de noviembre de 2021, el juzgado accede al decreto de nulidad teniendo en cuenta que adviró que por error involuntario registró mal la actuación en la base de datos del siglo XXI. La demanda se adecuó y fue admida mediante auto del 20 de abril de 2022 y se fijó fecha para la celebración de audiencia el 3 de octubre de 2022, la cual fue aplazada por diferentes circunstancias, hasta la fecha en que finalmente se llevó a cabo, el 13 de marzo de 2023”. [5] Archivo Correo 07-Sep-23. [6] “A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Numeral adicionado por el arculo 14 del Acto Legislavo 2 de 2015:

Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones”. [7] Autos 345 de 2018 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, 328 de 2019 M.P. Gloria Stella Orz Delgado, 452 de 2019 M.P. Gloria Stella Orz Delgado y 041 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera. [8] Auto 155 de 2019, 129 y 415 de 2020, entre otros. [9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales;(Cfr. Arculos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [10] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la CP). [11] Así pues, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [12] Autos 155 de 2019 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, 332 de 2020 M.P. Gloria Stella Orz Delgado y 041 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera.

Fajardo Rivera. [13] CJU-489. M.P. Crisna Pardo Schlesinger. Esta postura ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021; 382 de 2021; 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021; 394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021. Además, se destaca que esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objevo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. [14] En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garansta” que le permite a las endades públicas someter sus actos al escrunio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administravo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares movadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio

público los derechos subjevos públicos o a los derechos e intereses colecvos’”. [15] Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los arculos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constucional).