CC - A324-2024

A324-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-324/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 324 DE 2024

Referencia: expediente CJU 4490.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO.

ANTECEDENTES

AUTO.

ANTECEDENTES

1. La Caja de Compensación Familiar de Antioquia (en adelanteComfenalco) interpuso demanda ordinaria laboral de mayor cuantía contra elMinisterio de Salud y Protección Social. La demandante solicitó que sedeclare que la demandada tiene la obligación de reconocer y cancelar el valorde los servicios médicos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (enadelante POS) prestados por Comfenalco a los afiliados. En consecuencia, seordene el pago del recobro realizado por el comité técnico científico de losservicios prestados a los afiliados por un valor de Trecientos Ochenta y cuatromillones cuatrocientes cuarenta nueve mil doscientos treinta y nueve pesos($384.449.239). 2. La actora pretendió que, como consecuencia, se condene a lademandada al pago de los perjuicios ocasionados por concepto de dañoemergente y lucro cesante, incluidos los intereses causados y, especialmente,el valor pagado por la demandante a los proveedores de las prestaciones noPOS que se tramitaron con base en la resolución 3754 de 2008.

3. El 7 de noviembre de 2013 el Juzgado Tercero Laboral del Circuito recibió la demanda por reparto[1] y el 19 de abril de 2023, declaró falta de competencia para conocer del asunto, fundamentó su decisión en que lacontroversia de la demanda no corresponde a las previstas en el numeral 4 delartículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante

CPTSS)[2] en la medida en que no se relaciona, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de seguridad social, por el contrario, se trata delitigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras yrelativos a la financiación de servicios que ya fueron prestados, lo cual noimplica a afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, en consecuencia,envió el expediente ante los Jueces Administrativos del Circuito de Medellín (reparto) para su competencia[3].

I.4. El 19 de mayo de 2023 el asunto fue asignado al Juzgado NovenoAdministrativo Oral de Medellín quien mediante auto del 14 de julio de 2023propuso conflicto negativo de competencias. Inicialmente manifestó que setrataba de un asunto que por su naturaleza lo venía conociendo la jurisdicciónordinaria hace mas de nueve años, haciendo necesario que sea resueltoconforme a leyes preexistentes y por tanto debía ser el juez laboral quien loresuelva según el principio de perpetuación de la jurisdicción, sobre el que sepronunció el Consejo de Estado mediante providencia del 10 de diciembre de2012 indicando que, aunque la cuantía de una demanda varie o se veaalterada con el tiempo no conlleva a que la naturaleza del proceso semodifique. La Corte Suprema de Justicia, por su parte, en auto AC1392-2019del 23 de abril de 2019 señaló que “una vez aprehendida la competencia,solamente el contradictor está legitimado para rebatirla a través de losrecursos que indica la ley, caso contrario el conocimiento queda definido en

el fallador quien deberá tramitarla hasta el final”[4].

5. En consecuencia, el 26 de julio de 2023 remitió el expediente a laCorte Constitucional. Este fue asignado al despacho de la magistradasustanciadora en sesión del 03 de octubre de 2023 y remitido a la misma el05 de octubre del mismo año.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[5].

Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

7. Este Tribunal estima que los conflictos entre jurisdicciones sepresentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia ypertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de unproceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[6].8. La Sala Plena de esta corporación precisa que deben concurrir tres

porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[6].8. La Sala Plena de esta corporación precisa que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[7]. Primero,el presupuesto subjetivo, que requiere que la controversia sea suscitadaentre, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan adiferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia paraconocer el asunto. Segundo, el presupuesto objetivo, que se refiere a quedebe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir,que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente ocualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Tercero, el presupuestonormativo, de conformidad con el cual es requisito que las autoridades encolisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, lasrazones de índole constitucional o legal por las cuales se considerancompetentes o no para conocer de la causa.

9. En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para laconfiguración de un conflicto entre jurisdicciones. En primer lugar, lacontroversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen adistintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto.Por un lado, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito que hace parte de lajurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y, por otro lado, el JuzgadoNoveno Administrativo Oral de Medellín en representación de la jurisdicciónde lo contencioso administrativo. Con ello, se acredita el cumplimiento delpresupuesto subjetivo.

10. En segundo lugar, la controversia que enfrenta a ambas autoridadesjudiciales está relacionada con el conocimiento de una demanda dereparación directa presentada por Comfenalco contra el Ministerio de Salud yProtección Social. Así, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo.

10. En segundo lugar, la controversia que enfrenta a ambas autoridadesjudiciales está relacionada con el conocimiento de una demanda dereparación directa presentada por Comfenalco contra el Ministerio de Salud yProtección Social. Así, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo.

11. Finalmente, las autoridades judiciales en conflicto expusieron lasrazones constitucionales o legales por las que consideran que carecen dejurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. El Juzgado TerceroLaboral del Circuito sostuvo que la competente para conocer del caso es lajurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con lo previsto enlos artículos 2.4 del CPTSS y con el auto 389 de 2021. Por su parte, elJuzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín empleó como fundamentosnormativos la Ley 712 de 2001 y referenció múltiples decisiones del Consejode Estado y de la Corte Suprema de Justicia. En atención a ello, se cumple elpresupuesto normativo. 12. Verificada la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, laSala Plena pasará a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado NovenoAdministrativo Oral de Medellín y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo enasuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado porprestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio desalud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración de los autos 389 de2021 y 862 de 2021

13. En los autos 862 de 2021 y 2467 de 2021, que resolvieron unconflicto similar al que hoy se estudia, la Corte reiteró el auto 389 de 2021 yamplió su aplicación a los casos en los que la entidad demanda es elMinisterio de Salud. En el auto 389 de 2021 el asunto tuvo que ver con unademanda interpuesta por Sanitas EPS contra la ADRES para exigir elreconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir unaserie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoyPBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicoscientíficos–CTC. La Sala Plena concluyó que la jurisdicción de locontencioso administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en elinciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo deasuntos.

14. A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas conrecobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, enestricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) secircunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integralde Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye unprocedimiento administrativo que culmina con la expedición de un actoadministrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobreeste punto se indicó: al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situación

jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo[8].

15. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipode controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1CPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] delas controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisionesy operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[9].

Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia enmateria de recobros judiciales al Estado por prestaciones de serviciosmédicos no incluidos en PBS

16. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó elprecedente en relación con la jurisdicción competente para conocer losrecobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos noincluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clasede asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superiorde la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámitesrecaía en la jurisdicción ordinaria.

17. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a queesta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en losdespachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena,a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas detransición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Talesreglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultanaplicables a: aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por losmedios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o dereparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesalesatinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad yrestablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular lademanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años).

18. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas lasdemandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Alrespecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas queestaban inicialmente en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral y luegofueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estegrupo se encuentras las demandas que:a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.

b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al

decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.

b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[10].

19. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la jurisdicción delo contencioso administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.

rechazo o inadmisión.

e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.

20. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos, laCorte formuló una serie de reglas transitorias en relación con: (i) elagotamiento de previo de recursos; (ii) la conciliación extrajudicial y (iii) lostérminos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuiciodel deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transicióndepuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[11]: Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

Respecto del agotamiento previo de recursos El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido. Respecto de la conciliación extrajudicial

No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 ibídem. Respecto de los términos de caducidad del medio de control En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y

de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

21. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competenciapara conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas almomento de evaluar la admisión de la demanda.Caso concreto 22. En este caso, Comfenalco presentó el medio de reparación directacontra el Ministerio de Salud y Protección Social en el que pretendeprincipalmente el reconocimiento y el pago de los perjuicios causados por elpago parcial del dinero correspondiente a las prestaciones que no estabanincluidas en el POS y que le fueron ordenadas por vía de tutela o por parte decomités técnico científicos. Por ende, la regla de decisión contenida en elauto 862 de 2021, que reitera el auto 389 de 2021, es aplicable toda vez queno se evidencia una controversia estrechamente relacionada con la prestaciónde servicios de seguridad social en salud como aquellos previstos en elartículo 2.4 del CPTSS. Por el contrario, se observa un litigio respecto de lafinanciación de esas prestaciones. 23. En suma, en el caso concreto se configuran los criterios para aplicar laregla de decisión contenida en el auto 862 de 2021. Ello, puesto que lacontroversia vincula a Comfenalco como parte demandante que es una EPS yactúa contra el Ministerio de Salud y Protección Social con el ánimo deobtener el reconocimiento y pago de los perjuicios causados por el pagoparcial del dinero correspondiente a las prestaciones que no estaban incluidasen el extinto POS (hoy PBS). Por ende, se debele aplicar la regla del referidoauto toda vez que por su intermedio que los asuntos que cumplan esascaracterísticas serán conocidas por la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 104 delCPACA.

24. Por último, la Sala debe precisar que el precedente establecido en elauto 862 de 2021 resulta aplicable incluso en aquellos casos iniciados conanterioridad a la entrada en vigencia del CPACA. La Corte ha procedido eneste sentido, por ejemplo, a través del auto 2422 de 2023. En esa ocasión seresolvió un asunto relacionado un proceso de recobros judiciales ante laADRES que inició en vigencia del Código Contencioso Administrativo. Sinembargo, el asunto se resolvió con la aplicación del mencionado auto 389 de2021. 25. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-4490 a elJuzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín para que trámite lademanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, teniendoen cuenta las reglas de transición estipuladas en el auto 1942 de 2023. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con losrecobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoyPBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lodispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, porcuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un actoadministrativo proferido por la ADRES.

Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º delartículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en lamedida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de losservicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentadosexclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiaciónde servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[12].

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

usuarios ni a empleadores[12].

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín, en el sentido de DECLARAR que le corresponde a el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín conocer la demanda que en ejercicio de la acción de reparación directa presentó Comfenalco EPS S.A contra el Ministerio de Salud y Protección Social. Segundo. REMITIR el expediente CJU-4490 a el Juzgado NovenoAdministrativo Oral de Medellín para lo de su competencia y para quecomunique la presente decisión al Juzgado Tercero Laboral del Circuito deMedellín, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 6 ] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 6 ] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021. Expediente Digital. Documento“44_250002326000201100184015EXPEDIENTEDIGICUADERNO220211127102501_T132931495435520557.pdf. [ 1 ] Expediente Digital. Documento“102_2500023260002011001840163EXPEDIENTEDIGICUADERNO220211127102504_T132931495496248176.pdf”. [ 2 ] Expediente Digital. Documento: “22RechazaCompetenciaAdministravos”. [ 3 ] Expediente Digital. Documento“106_2500023260002011001840167EXPEDIENTEDIGICUADERNO220211127102504_T132931495502257614.pdf”. [ 4 ] [ 5 ] “ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos yprecisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia queocurran entre las disntas jurisdicciones”. Auto 155 de 2019. [ 7 ] Auto 389 de 2021. [ 8 ] Ibídem. [ 9 ] Auto 1942 de 2023. [ 1 0 ] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023. [ 1 1 ] Auto 389 de 2021. [ 1 2 ]