CC - A324-24

A324-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-324/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 324 DE 2024

Referencia: expediente CJU 4490.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. La Caja de Compensación Familiar de Antioquia (en adelante Comfenalco) interpuso demanda ordinaria laboral de mayor cuantía contra el Ministerio de Salud y Protección Social. La demandante solicitó que se declare que la demandada tiene la obligación de reconocer y cancelar el valor de los servicios médicos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante POS) prestados por Comfenalco a los afiliados. En consecuencia, se ordene el pago del recobro realizado por el comité técnico científico de los servicios prestados a los afiliados por un valor de Trecientos Ochenta y cuatro

millones cuatrocientes cuarenta nueve mil doscientos treinta y nueve pesos ($384.449.239).

2. La actora pretendió que, como consecuencia, se condene a la demandada al pago de los perjuicios ocasionados por concepto de daño emergente y lucro cesante, incluidos los intereses causados y, especialmente, el valor pagado por la demandante a los proveedores de las prestaciones no POS que se tramitaron con base en la resolución 3754 de 2008.

3. El 7 de noviembre de 2013 el Juzgado Tercero Laboral del Circuito

[1] recibió la demanda por reparto y el 19 de abril de 2023, declaró falta de competencia para conocer del asunto, fundamentó su decisión en que la controversia de la demanda no corresponde a las previstas en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante [2] CPTSS) en la medida en que no se relaciona, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de seguridad social, por el contrario, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios que ya fueron prestados, lo cual no implica a afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, en consecuencia, envió el expediente ante los Jueces Administrativos del Circuito de Medellín [3] (reparto) para su competencia .

4. El 19 de mayo de 2023 el asunto fue asignado al Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín quien mediante auto del 14 de julio de 2023 propuso conflicto negativo de competencias. Inicialmente manifestó que se

trataba de un asunto que por su naturaleza lo venía conociendo la jurisdicción ordinaria hace mas de nueve años, haciendo necesario que sea resuelto conforme a leyes preexistentes y por tanto debía ser el juez laboral quien lo resuelva según el principio de perpetuación de la jurisdicción, sobre el que se pronunció el Consejo de Estado mediante providencia del 10 de diciembre de 2012 indicando que, aunque la cuantía de una demanda varie o se vea alterada con el tiempo no conlleva a que la naturaleza del proceso se modifique. La Corte Suprema de Justicia, por su parte, en auto AC1392-2019 del 23 de abril de 2019 señaló que “una vez aprehendida la competencia, solamente el contradictor está legitimado para rebatirla a través de los recursos que indica la ley, caso contrario el conocimiento queda definido en [4] el fallador quien deberá tramitarla hasta el final” .

5. En consecuencia, el 26 de julio de 2023 remitió el expediente a la Corte Constitucional. Este fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora en sesión del 03 de octubre de 2023 y remitido a la misma el 05 de octubre del mismo año.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del

[5] artículo 241 de la Constitución Política . Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

7. Este Tribunal estima que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y

pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o [6] porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)” .

8. La Sala Plena de esta corporación precisa que deben concurrir tres

[7] elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones . Primero, el presupuesto subjetivo, que requiere que la controversia sea suscitada entre, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto. Segundo, el presupuesto objetivo, que se refiere a que debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Tercero, el presupuesto normativo, de conformidad con el cual es requisito que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

9. En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. En primer lugar, la controversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto.

Por un lado, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y, por otro lado, el Juzgado

Noveno Administrativo Oral de Medellín en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Con ello, se acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo.

10. En segundo lugar, la controversia que enfrenta a ambas autoridades judiciales está relacionada con el conocimiento de una demanda de reparación directa presentada por Comfenalco contra el Ministerio de Salud y Protección Social. Así, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo.

11. Finalmente, las autoridades judiciales en conflicto expusieron las razones constitucionales o legales por las que consideran que carecen de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito sostuvo que la competente para conocer del caso es la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con lo previsto en los artículos 2.4 del CPTSS y con el auto 389 de 2021. Por su parte, el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín empleó como fundamentos normativos la Ley 712 de 2001 y referenció múltiples decisiones del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia. En atención a ello, se cumple el presupuesto normativo.

12. Verificada la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, la Sala Plena pasará a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración de los autos 389 de

2021 y 862 de 2021

13. En los autos 862 de 2021 y 2467 de 2021, que resolvieron un conflicto similar al que hoy se estudia, la Corte reiteró el auto 389 de 2021 y amplió su aplicación a los casos en los que la entidad demanda es el Ministerio de Salud. En el auto 389 de 2021 el asunto tuvo que ver con una demanda interpuesta por Sanitas EPS contra la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicos– CTC. La Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos.

14. A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó: al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situación

jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente [8] presenta las características de un acto administrativo .

15. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1

CPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas [9] las entidades públicas” . Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS

16. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.

17. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que

esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a: aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años).

18. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este

grupo se encuentras las demandas que: a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.

b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de [10] 2023 .

19. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389

de 2021 y que, a partir del cambio de precedente: c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante. d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.

20. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos, la Corte formuló una serie de reglas transitorias en relación con: (i) el agotamiento de previo de recursos; (ii) la conciliación extrajudicial y (iii) los

términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a [11] continuación se expone una síntesis de tales reglas : Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad Respecto del de obtener el recobro judicial por prestaciones de agotamiento servicios de salud no incluidos en el PBS. Por previo de consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir recursos que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las Respecto de la autoridades judiciales. En todo caso, los jueces conciliación administrativos deberán invitar a las partes a conciliar extrajudicial sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 ibídem. Respecto de los En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo

términos de podrá contabilizar el término de la prescripción que caducidad del debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad medio de social, al momento de estudiar la caducidad y admisión control de la demanda.

21. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.

Caso concreto

22. En este caso, Comfenalco presentó el medio de reparación directa contra el Ministerio de Salud y Protección Social en el que pretende principalmente el reconocimiento y el pago de los perjuicios causados por el pago parcial del dinero correspondiente a las prestaciones que no estaban incluidas en el POS y que le fueron ordenadas por vía de tutela o por parte de comités técnico científicos. Por ende, la regla de decisión contenida en el auto 862 de 2021, que reitera el auto 389 de 2021, es aplicable toda vez que no se evidencia una controversia estrechamente relacionada con la prestación de servicios de seguridad social en salud como aquellos previstos en el artículo 2.4 del CPTSS. Por el contrario, se observa un litigio respecto de la financiación de esas prestaciones.

23. En suma, en el caso concreto se configuran los criterios para aplicar la regla de decisión contenida en el auto 862 de 2021. Ello, puesto que la controversia vincula a Comfenalco como parte demandante que es una EPS y actúa contra el Ministerio de Salud y Protección Social con el ánimo de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios causados por el pago

parcial del dinero correspondiente a las prestaciones que no estaban incluidas en el extinto POS (hoy PBS). Por ende, se debele aplicar la regla del referido auto toda vez que por su intermedio que los asuntos que cumplan esas características serán conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 104 del CPACA.

24. Por último, la Sala debe precisar que el precedente establecido en el auto 862 de 2021 resulta aplicable incluso en aquellos casos iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA. La Corte ha procedido en este sentido, por ejemplo, a través del auto 2422 de 2023. En esa ocasión se resolvió un asunto relacionado un proceso de recobros judiciales ante la ADRES que inició en vigencia del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, el asunto se resolvió con la aplicación del mencionado auto 389 de

2021.

25. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-4490 a el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín para que trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, teniendo en cuenta las reglas de transición estipuladas en el auto 1942 de 2023.

Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o [12] usuarios ni a empleadores .

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín, en el sentido de DECLARAR que le corresponde a el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín conocer la demanda que en ejercicio de la acción de reparación directa presentó Comfenalco EPS S.A contra el Ministerio de Salud y Protección Social.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4490 a el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente Digital. Documento “44_250002326000201100184015EXPEDIENTEDIGICUADERNO220211127102501_T132931495435520557.pdf. [2] Expediente Digital. Documento “102_2500023260002011001840163EXPEDIENTEDIGICUADERNO220211127102504_T132931495496248176.pdf”. [3]

Expediente Digital. Documento: “22RechazaCompetenciaAdministravos”.

[4] Expediente Digital. Documento “106_2500023260002011001840167EXPEDIENTEDIGICUADERNO220211127102504_T132931495502257614.pdf”. [5] “ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones”. [6] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021. [7] Auto 155 de 2019. [8] Auto 389 de 2021. [9] Ibídem. [10] Auto 1942 de 2023. [11] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023. [12] Auto 389 de 2021.