CC - A336-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado (…) la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso promovido por un trabajador del sector privado para obtener una reliquidación pensional. Lo anterior porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, este no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para asignarle la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 336 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2349

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Yopal (Casanare)

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., quince (15) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 11 de septiembre de 2017, Laura Susana Granados Torres, por medio de apoderado, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del

Expediente CJU-2349 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). La demanda buscaba declarar la nulidad parcial de la resolución GNR 32176 de 12 de febrero de 20151, por medio del cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor de la accionante, tomando como base de liquidación el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años. Según la demandante, para el reconocimiento de la pensión debió tomarse como base el promedio cotizado en el último año de servicios, en concordancia con la Ley 71 de 1988, en tanto era beneficiaria del régimen de transición2.

2. El asunto correspondió, inicialmente, al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal que, en auto del 20 de marzo de 2018, admitió la demanda y ordenó, entre otras actuaciones, notificar a Colpensiones 3 . Luego, el 6 de mayo de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal fijó fecha para la audiencia inicial a la que se refiere el artículo 180 del CPACA, no obstante, esta fue reprogramada en varias ocasiones4. Posteriormente, conforme al Acuerdo PCSJA20-11686 de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura, el proceso fue remitido al Juzgado Tercero Administrativo de Yopal el 12 de febrero de 20215.

3. El 4 de noviembre de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal realizó la audiencia inicial, en la cual declaró su falta de jurisdicción

para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Yopal6. Sostuvo que la demandante “solicita que se le tenga en cuenta para la reliquidación, el último año cotizado, que según la historia laboral corresponde a los aportes en calidad de particular independiente”. Citó la sentencia del 3 de junio de 2015 del Consejo Superior de la Judicatura que conoció un caso similar y determinó que la competencia era de la jurisdicción ordinaria “pues nótese como el demandante, [pese a] haber laborado durante varios años para entidades públicas, lo cierto fue que, al momento de pensionarse, se encontraba trabajando en el sector privado, lo cual indefectiblemente lo excluye de la categoría de empleado público”7. Así mismo, citó el artículo 104.4 del CPACA para sostener que, “la jurisdicción competente para conocer de los procesos en los que, al momento de adquirir el estatus pensional la demandante no ostentaba la calidad de empleado público, no es otra que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral”8. 1 De igual manera, buscó declarar la nulidad parcial de la resolución GNR 29516 del 25 de enero de 2017 y VPB 7208 del 23 de febrero de 2017, por medio de la cual se resuelve la solicitud de reliquidar la pensión de vejez y se desata el recurso de reposición de dicha solicitud, respectivamente. 2 Expediente digital, 001Demanda y anexos.pdf 3 Expediente digital, 003. Auto admite demanda y comunicación estado.pdf 4 Expediente digital, 018 auto reprograma audiencia.pdf. Inicialmente, se programó para el 4 de junio de

2020. Posterior a la suspensión decretada por el Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020, la audiencia fue reprogramada, en auto de 17 de noviembre de 2020, para el 15 de abril de 2021. 5 Expediente digital, 020 Entrada Despacho 18-05-2021.pdf 6 Expediente digital, 025 ActaAudienciaInicial.pdf 7 Ib. p. 2. 8 Ib. p. 3.

2 Expediente CJU-2349 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

4. Efectuado nuevamente el reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Yopal. Mediante auto de 19 de mayo de 2022, ese despacho declaró su falta de jurisdicción, planteó conflicto de competencias y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera9. Manifestó que “el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, sin miramiento alguno[,] admitió la demanda (…) llegando (sic) a cabo todo el procedimiento destinado para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”. Además, la entidad demandada “no formuló nulidad o excepción previa por falta de jurisdicción y competencia y por tanto se continuó el procedimiento sin objeción alguna”. En ese escenario, en su opinión, “[operó] el principio de perpetuatio jurisdictionis, bajo el entendido que tanto el Juzgado Segundo, como el Juzgado Tercero Administrativo[,] al avocar conocimiento de las diligencias consideraron ser los competentes (…),

[y] sólo perderían [la competencia] si las partes la objetaran, situación que de

ninguna manera sucedió dentro del plenario”10. Sustentó su decisión en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia11, así como en los artículos 13, 16 y 113 del Código General del Proceso12 y el artículo 168 del CPACA13.

5. Mediante oficio de 24 de mayo de 2022, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Yopal envió el asunto a la Corte Constitucional14. En sesión de 20 de febrero de 2023, el expediente de la referencia se asignó a la magistrada sustanciadora15.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología 9 Expediente digital, 03AutoConflicto NegativoCompetencia.pdf 10 Ib. 11 Cfr. Sentencia STC15716-2021, rad 110010203000-2021-04084-00, del 23 de noviembre de 2021. En dicha sentencia se expresó que “[a]corte con el precedente de esta Corporación, (…) el juez que le dé inicio a la actuación conservará su competencia (...) dado que cuando se activa la jurisdicción el funcionario a quien se dirige el libelo correspondiente tiene el compromiso con la administración de justicia y con el usuario que a la misma accede, de calificar la demanda eficazmente, tema que involucra la evaluación, cómo no, también de su “competencia”, aspecto tal que, una vez avocado el conocimiento, torna en él la prorrogación de aquella

atándolo a permanecer en la postura asumida hasta tanto dicha se controvierta. Es decir, en breve, la Sala “ha orientado el proceder de los jueces con miras a evitar que después de aprehendido el conocimiento de un asunto, se sorprenda a las partes variándola por iniciativa de aquellos” CSJ AC2103-2014, 28 abr. 2014, rad. 2014-00555-00)» (CSJ AC54512016, 25 ago.) 12 Cfr. Artículos 113, 13 y 16, que refieren a causales de nulidad, observancia de normas procesales y prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y de la competencia, respectivamente. 13 Cfr. Artículo 168, que refiere a la falta de jurisdicción o de competencia. 14 Expediente digital. 04OficioAceptaConflictoNegativoCompetencia.pdf 15 Expediente digital. 03 CJU-2349 Constancia de reparto.pdf. A su turno, el expediente de la referencia fue enviado al despacho de la magistrada sustanciadora el 23 de febrero de 2023. 3 Expediente CJU-2349 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Yopal, ambos del departamento de Casanare, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por Laura Susana Granados Torres en contra de la Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos

de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará los criterios establecidos en el Auto 746 de 2021 que determinan la competencia para conocer asuntos relacionados con reclamaciones pensionales (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)” 16 . La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo17, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede Presupuesto subjetivo provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” 18. En aquellos eventos en los que no se está ante la contradicción entre dos autoridades judiciales “es impropio concluir la presencia de un conflicto de jurisdicción o de competencia”19.

Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa

Presupuesto objetivo de naturaleza judicial, no política o administrativa20. Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan Presupuesto normativo manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, 16 Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. 17 Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 18 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 19 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 20 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 4 Expediente CJU-2349 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto21.

9. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por Laura Susana Granados Torres configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones. (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Primero Laboral del Circuito Yopal, que integra la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo22. (ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la demanda interpuesta por Laura Susana Granados Torres para la nulidad parcial de la resolución de Colpensiones que le reconoció una pensión debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 3 y 4, supra).

4. Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de las demandas de reclamación pensional. Reiteración del Auto 746

de 2021

11. En el Auto 746 de 2021, la Corte Constitucional indicó que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de las demandas de reclamación pensional de un trabajador que al momento de obtener los requisitos para reclamar la pensión pertenezca al sector privado. Esto, en virtud de la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria (art. 12 de la Ley 270 de 1996) y de su especialidad laboral (artículo 2.5 de la Ley 712 de 2011). Así como en atención a la excepcionalidad de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 104.4 y 105.5 del CPACA). Al respecto, se precisan los siguientes argumentos: 21 Id. 22 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I.

Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”. 5 Expediente CJU-2349 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera (i) El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de aquellos procesos “relativos a la

relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Así mismo, el artículo 105.5 del CPACA determina que dicha jurisdicción no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. (ii) El artículo 2.4 de la Ley 712 de 200123 establece que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocerá de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con los contratos”. De igual manera, el artículo 2.5 de la Ley 712 de 2011 señala que la jurisdicción ordinaria laboral también conocerá de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. En adición a lo anterior, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 regula que “la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados, por la Constitución o la Ley a otra jurisdicción”, con lo cual se regula una cláusula general de competencia. (iii) La Corte ha determinado que la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causar la prestación determina la jurisdicción competente para conocer de una reclamación pensional24. Dicha regla se justifica en la necesidad de establecer un criterio que permita definir la autoridad a la que le corresponde decidir el asunto25.

(iv) De los anteriores supuestos, la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las demandas sobre reclamaciones pensionales cuando el beneficiario tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión y el régimen al que pertenece es administrado por una entidad de derecho público. Por su parte, la jurisdicción ordinaria conocerá estas controversias (i) cuando el accionante sea un trabajador público y su pensión sea administrada por una entidad pública 26 y (ii) cuando versen sobre la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social que no correspondan a otra autoridad. En consecuencia, 23 “Por el cual se reforma el Código Procesal del Trabajo”. 24 En este sentido el Auto 746 de 2021 se refirió a los Autos 314, 356 y 433 de 2021. 25 El Auto 746 hace referencia, igualmente, a una decisión del Consejo Superior de la Judicatura que, analizando un caso similar, consideró que la competencia correspondía a la jurisdicción ordinaria. Esto, por cuanto el demandante (i) no tenía vínculo laboral con el Estado al momento de solicitar la pensión; (ii) si bien tuvo calidad de empleada pública durante años, los últimos cotizó bajo la modalidad de trabajadora independiente y, por último; (iii) aunque cotizó a una persona de derecho público (Colpensiones) no tenía calidad de empleada pública al momento de reclamar su pensión. Cfr. Consejo Superior de la Judicatura. Sentencia del 30 de marzo de 2016, radicado 110010102000201600202 y Sentencia del 1 de noviembre de 2017, radicado 110010102000201603630.

26 Por el contrario, y en línea con el artículo 105.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. 6 Expediente CJU-2349 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera la jurisdicción ordinaria conocerá de las controversias referentes al sistema de seguridad social cuando involucre a los trabajadores del sector privado, independientemente de la naturaleza pública o privada de la administradora.

12. Regla de decisión: la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso promovido por un trabajador del sector privado para obtener una reliquidación pensional. Lo anterior porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, este no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para asignarle la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

5. Caso concreto

13. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer del asunto que suscita la controversia sub examine. La Sala constata que la accionante cotizó al sistema de seguridad social entre febrero de 2012 y noviembre de 201427 en calidad de trabajador independiente. Así mismo, de manera preliminar, se evidencia que los requisitos para causar la pensión se cumplieron el 26 de febrero de 2014, momento en el cual realizaba

dichas cotizaciones como independiente. Lo anterior se observa en la Resolución GNR 32176 de 12 de febrero de 201528, la cual reconoció y ordenó el pago de su pensión de vejez, así como en las Resoluciones GNR 29516 de 25 de enero de 2017 y VPB 7208 de 23 de febrero de 201729, por medio de las cuales se resolvió la solicitud de reliquidar la pensión de vejez y el recurso de reposición de dicha solicitud, respectivamente.

14. Por lo tanto, en aplicación de la regla de decisión definida en el Auto 746 de 2021, la Corte determina que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de la demanda interpuesta por Laura Susana Granados Torres para que se declare la nulidad parcial de la resolución GNR 32176 de 12 de febrero de 2015 de Colpensiones que le reconoció una pensión de vejez. Esto tiene fundamento en la cláusula general de competencia a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. En consecuencia, la Sala remitirá el expediente CJU-2349 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Yopal, para que conozca el asunto y para que comunique la presente decisión.

II. DECISIÓN 27 Expediente digital, 001. Demanda y anexos.pdf p. 15. 28 Ib. 29 Por medio de la cual se resuelve la solicitud de reliquidar la pensión de vejez y se desata el recurso de reposición de dicha solicitud, respectivamente.

Cfr. Ib, pp. 24 y 37, respectivamente.

7 Expediente CJU-2349 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Yopal (Casanare) y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal (Casanare), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Yopal (Casanare) es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Laura Susana Granados Torres contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). Segundo. - REMITIR el expediente CJU2349 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Yopal para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare). Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado Ausente con permiso

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

8 Expediente CJU-2349 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 9