CC - A345-2020

Auto 345/20 INCIDENTE DE DESACATO-Aspectos sustanciales y procesales AGENCIA OFICIOSA-Elementos que deben configurarse INCIDENTE DE DESACATO-Legitimación/INCIDENTE DE DESACATO-Improcedencia para el caso Referencia: Auto 008 de 2009. Solicitud de apertura de incidente de desacato por el presunto incumplimiento del Auto 008 de 2009, en relación con la adopción de una estrategia para avanzar en la investigación del delito de desplazamiento forzado. Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinte (2020). En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, integrada por el Magistrado Luis Javier Moreno Ortiz (e) y las Magistradas Diana Fajardo Rivera y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, profiere el presente auto. Dentro del proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y al Auto 008 de 2009, el ciudadano Carlos Andrés Gutiérrez Mejía solicitó a la Sala Especial de Seguimiento: (i) dar inicio al trámite de un incidente de desacato en contra del Fiscal General de la Nación por el presunto incumplimiento de la orden decimotercera del Auto 008 de 20091; y (ii) requerir a la Unidad para las Víctimas y a la Fiscalía General de la Nación, para que expongan los motivos por los que -según el actorno se ha dado cumplimiento a las obligaciones derivadas de dicha orden. En virtud de lo expuesto, la Sala Especial analizará tales solicitudes, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de

1991. 1 La Corte Constitucional ordenó al Fiscal General de la Nación: (i) adoptar una estrategia que permita avanzar de manera autónoma en la investigación del delito de desplazamiento forzado sin que necesariamente dependa del concurso con otras conductas delictivas, (ii) así como el desarrollo de un mecanismo de coordinación para el intercambio fluido y seguro de información entre el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y la

Fiscalía. 2

I. ANTECEDENTES

A. Competencia de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004

1. En la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) en razón a la gravedad de la afectación de los derechos de la población desplazada, debido, principalmente, a la falta de correspondencia entre la capacidad institucional y el presupuesto destinado para la implementación de la política pública de protección, atención y reparación de las personas víctimas del desplazamiento forzado.

2.

3. En virtud de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación conservó la competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas y asegurar que las autoridades adopten las medidas necesarias para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de la población desplazada. Para este propósito, la Corte Constitucional conformó una Sala Especial de Seguimiento encargada de examinar los avances y rezagos en la superación del ECI declarado2.

4.

5. En el marco del seguimiento efectuado, en el Auto 008 de 2009, la

Corte encontró que el componente de justicia presentaba vacíos importantes que retrasaban la superación del ECI. En concreto, esta Corporación consideró que persistía un alto grado de impunidad en relación con el delito de desplazamiento forzado y concluyó que existían grandes obstáculos procesales y de capacidad institucional para avanzar en esta problemática, sobre los que no se evidenciaba ninguna estrategia de solución3. Por este motivo, la Corte Constitucional dispuso que el Gobierno Nacional debía formular una política que: (i) garantizara los derechos a la verdad, justicia y reparación; (ii) corrigiera los vacíos identificados; (iii) asegurara el goce efectivo de estos derechos; (iv) y permitiera avanzar de forma acelerada en la superación del ECI4.

6. Mediante escrito de petición presentado el 26 de agosto de 2019, el señor Carlos Andrés Gutiérrez Mejía le solicitó a esta Sala: (i) Ordenar la apertura de un incidente de desacato en contra del Fiscal General de la Nación por el presunto incumplimiento de la orden decimotercera del Auto 008 de

20095. También, compulsar copias en contra de la doctora María Paulina 2 Corte Constitucional. Acta 01 del 19 de abril de 2009. 3 Corte Constitucional. Auto 008 de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 4 Corte Constitucional. Auto 008 de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Orden 13. 5 El peticionario señaló que la FGN incumplió con el mandato de implementar una estrategia que permitiera avanzar de manera autónoma en la investigación

de la conducta de desplazamiento forzado, más aun, cuando la misma se debe adelantar de oficio por la entidad. Asimismo, incumplió la orden de ejecutar 3 Riveros Dueñas puesto que, en la respuesta al Auto 634 de 20186, la entonces Vicefiscal General de la Nación omitió información relevante para el proceso de valoración que adelanta esta Corporación; y (ii) requerir a la Fiscalía General de la Nación y a la Unidad para las Víctimas para que indiquen las razones por las cuales no han cumplido con el intercambio de información entre el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y la Fiscalía, acorde con lo ordenado en el Auto 008 de 2009. 7.

8. Mediante Auto 150 de 2020, la Sala rechazó el recurso de apertura de incidente de desacato presentado por el actor por improcedente, en vista de la carencia de legitimación en la causa por activa del señor Carlos Andrés

Gutiérrez Mejía7. 9.

10. No obstante, el mismo peticionario presentó una nueva solicitud de apertura de incidente de desacato en los mismos términos, esta vez, alegando su condición de agente oficioso, el pasado 7 de septiembre de 2020.

11.

B. Solicitud de apertura de incidente de desacato

12. El 7 de septiembre del año en curso, Carlos Andrés Gutiérrez Mejía, quien aduce actuar esta vez “como agente oficioso de las 9.041.303 personas reconocidas como víctimas del conflicto armado en Colombia”8 solicitó:

13.

1. Iniciar un incidente de desacato en contra del Fiscal General de la Nación por el presunto incumplimiento de la orden decimotercera del

Auto 008 de 20099; y 14. los mecanismos de coordinación para el intercambio fluido de información entre la Unidad para las Víctimas y la FGN. 6Mediante este se convocó a diversas autoridades con el propósito de adelantar una audiencia pública de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004. 7Corte Constitucional. Auto 150 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. La Sala declaró improcedente el recurso, al concluir que el accionante no demostró sumariamente, si, actuaba en nombre propio, en cuyo caso debía demostrar su calidad de víctima con capacidad procesal en el seguimiento a esta orden particular, o si lo hacía en calidad de agente oficioso, en virtud de la cual debía indicar en nombre de quién actuaba, y la incapacidad del agenciado para acudir por sus propios medios a la jurisdicción. 8 Escrito de petición. Pág. 1. 9La cual dispone la adopción e implementación de una “estrategia que permita avanzar de manera autónoma en la investigación del delito de desplazamiento forzado sin que necesariamente dependa de la existencia de concurso con otras conductas delictivas, así como el desarrollo de un mecanismo de coordinación para el intercambio fluido y seguro de información entre el RUPD y la Fiscalía”. Corte Constitucional. Auto 008 de

2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Orden decima tercera. 4 ii. Requerir a la Fiscalía General de la Nación y a la Unidad de Victimas para que sustenten las razones por las cuales no han cumplido la orden

de adelantar un intercambio fluido y seguro de información entre el RUPD y la Fiscalía10. 15.

II. CONSIDERACIONES

A. Objeto y estructura de la decisión

1. En la presente providencia, la Sala Especial de Seguimiento resolverá las dos solicitudes relacionadas con el presunto incumplimiento de la orden decimotercera del Auto 008 de 2009, a saber: (i) la apertura de un incidente de desacato en contra del Fiscal General de la Nación; y (ii) el requerimiento a la Unidad para las Víctimas y la Fiscalía General de la Nación11.

16.

17. A efectos de lo anterior, la Sala (i) reiterará los parámetros de procedencia del recurso de apertura del incidente de desacato, de acuerdo con lo dispuesto en el Auto 150 de 2020, haciendo especial énfasis en las distinciones entre el interés procesal del que gozan todos los ciudadanos en relación con el proceso de seguimiento adelantado por la Corte Constitucional a la superación del ECI, y la capacidad procesal para actuar efectivamente en el proceso. Luego, (ii) analizará las condiciones del accionante para configurarse como agente oficioso en el presente trámite judicial y, finalmente, (iii) determinará la posible identidad de supuestos fácticos, pretensiones y alegatos entre la petición presentada el 26 de agosto de 2019 y la presente petición. A partir de lo anterior, resolverá la Sala el caso concreto.

18.

B. Parámetros de procedencia de la solicitud de apertura de incidente de desacato y la condición de agente oficioso

19. Presupuestos formales de procedencia del recurso de apertura

de incidente de desacato 20.

2. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, delegó el seguimiento al cumplimiento de las órdenes estructurales proferidas en la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos complementarios, a la presente Sala Especial12. Por este motivo, esta se encuentra facultada para adoptar los correctivos que estime convenientes cuando concluya que se presentan estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, cuando ellos estén asociados al desconocimiento de las órdenes impartidas.

21.

3. Según se indicó en el Auto 150 de 2020, el proceso de seguimiento que adelanta la Corte Constitucional en relación con el avance en la superación de los obstáculos que impiden el goce efectivo de derechos por parte de las

10Escrito de petición. Pág. 12. 11 Escrito de petición. 26 de agosto de 2019. Pág. 5. 12 Corte Constitucional. Acta 01 del 19 de abril de 2009. 5 víctimas del desplazamiento forzado, se configura bajo unas características particulares, que parten de un planteamiento dialógico y participativo que se fundamenta en la colaboración armónica entre las distintas ramas del poder. Así, señaló la Corte: 22. 23. “cualquier persona puede remitir información relativa al caso a esta Sala, con el objetivo de que sea valorada, y, de ser […pertinente], la Corte adoptará las medidas que considere adecuadas. Ahora, no se puede olvidar que las actuaciones de esta Sala se enmarcan dentro de

un procedimiento judicial sujeto a formas procesales. En esta medida, a diferencia del interés procesal del que goza cualquier ciudadano en el seguimiento, para instaurar el recurso de incidente de desacato, es necesario que el peticionario goce de capacidad procesal que le otorgue legitimación en la causa por activa”13. 24.

25. La diferenciación entre interés procesal y capacidad procesal supone que, el primero, parte de la informalidad, sin que medie requisito alguno para la remisión de información a la Corte, quién la analizará y adoptará, si es del caso, las determinaciones a que haya lugar. Mientras que, en el segundo, es necesario evidenciar el cumplimiento de los formalismos requeridos para acreditarse como parte en el proceso.

26.

4. En vista de lo anterior, la Sala Especial precisó los presupuestos formales y materiales pertinentes para que proceda el recurso de apertura de incidente de desacato14. Estos son: (i) la determinación de la legitimidad en la causa de quién promueve el recurso; (ii) la verificación de la orden concreta presuntamente incumplida y la competencia de esta Sala sobre la misma15; y

(iii) la identificación de la autoridad responsable del cumplimiento de dicha orden. El juicio de observancia de estos requisitos supone un orden concatenado, en virtud del cual, únicamente ante el cumplimiento de cada uno de los presupuestos descritos será posible proceder al siguiente. 27. 13Corte Constitucional. Auto 150 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Fundamento 9. 14 Corte Constitucional. Auto 265 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

15 El Auto 265 de 2019 precisó que: (i) los incidentes que se promuevan contra providencias judiciales, aun cuando estas versen sobre la protección de los derechos de personas desplazadas, no son competencia de la Sala Especial de Seguimiento; (ii) corresponde a los jueces de primera instancia la verificación de las órdenes particulares proferidas en la Sentencia T-025 de 2004; (iii) corresponde a la Sala Especial de Seguimiento, con fundamento en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la verificación de las órdenes estructurales proferidas en la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de seguimiento; y (iv) la Sala Plena de la Corte Constitucional se reserva la competencia para resolver los incidentes de desacato en grado de consulta ante las eventuales sanciones que profiera la Sala Especial de Seguimiento profiera en virtud de lo dispuesto en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, el Acuerdo 02 de 2015 y el Acta 01 del 19 de abril de 2009. 6

28. Así, una vez verificados los requisitos formales, el juez de tutela puede examinar los presupuestos materiales de la solicitud de apertura de incidente de desacato, tales como: (i) establecer si la orden objeto de examen presenta un incumplimiento parcial o total; y, en caso de verificar un incumplimiento,

(ii) analizar si esta situación es imputable a la culpa o negligencia del destinatario de la orden, para determinar la responsabilidad subjetiva del obligado. 29.

5. De conformidad con estos parámetros, a continuación, la Sala revisará el presupuesto de legitimidad en la causa por activa y la idea del agente

oficioso como criterio para su configuración. 30.

31. Presupuestos formales de procedencia de la condición de agente oficioso

32.

6. Dado que el incidente de desacato persigue el cumplimiento de una acción de tutela, los requisitos para el ejercicio de este recurso judicial reclaman el mismo rigor procesal que le es propio, a varios aspectos centrales del proceso de amparo.

33.

7. La legitimación en la causa por activa para la interposición de tutela16, se encuentra dispuesta en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que la acción podrá ser ejercida por: (i) el titular directo del derecho fundamental vulnerado; (ii) un representante legal, en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos17 y las personas jurídicas; (iii) el apoderado judicial, caso en el cual deberá ostentar la condición de abogado titulado y anexar el poder correspondiente; y (iv) un agente oficioso.

34.

35. Respecto a la agencia oficiosa, el Decreto 2591 de 1991 señala que, toda persona puede “agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos

16La Corte Constitucional se ha referido a la legitimación en la causa como un requisito de procedibilidad de la acción de tutela en los siguientes términos: “La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en

el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”. Corte Constitucional. Sentencia T-928 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa. 17Según el artículo 6 de la Ley 1996 de 2019 “Todas las personas con discapacidad son sujetos de derecho y obligaciones, y tiene capacidad legal en igualdad de condiciones, sin distinción alguna e independientemente de si usan o no apoyos para la realización de actos jurídicos”. De acuerdo con esta norma, las personas que se encontraran bajo medida de interdicción antes de la promulgación de la ley, gozarán de plena capacidad legal a partir de la promulgación de la misma. 7 no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”18. En vista de lo anterior, la Corte ha diferenciado tres elementos necesarios para acreditar la legitimación por activa bajo esta categoría: 36.

1. La manifestación del agente oficioso de actuar en tal calidad; 37. ii. la acreditación, tácita o expresa19, de la incapacidad20 del titular del derecho para instaurar el recurso. No obstante lo anterior, no es necesario que exista una relación formal entre el agente y el agenciado21; y iii. la ratificación22 oportuna por parte del agenciado de los hechos y de las pretensiones consignadas en el recurso ejercido23.

38.

8. De estos elementos, los dos primeros son inexorables para ejercer la

agencia oficiosa; pero respecto del tercero, la Corte ha flexibilizado su acreditación24. Con todo, esta Sala señaló en Auto 150 de 2020 que, la exigencia de la manifestación expresa del agente sobre su condición y la evidencia de que el agenciado se encuentra en imposibilidad de ejercicio del recurso, no es consecuencia de un antojo legislativo o de arbitrariedad jurisprudencial25, sino que responde al respeto a la autonomía personal de los ciudadanos26. Al respecto indicó la Corte que: 39. 40. “Una de las manifestaciones de esta autonomía se refleja en que las personas, por sí mismas, decidan si hacen uso o no, y en qué momento, de las herramientas que la Constitución y la ley ponen a su 18 Decreto 2591 de 1991. Artículo 10. 19 Corte Constitucional. Sentencia T-452 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 20 Corte Constitucional. Sentencia T-342 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 21 En Sentencia T-422 de 1993 la Corte señaló que “[no] corresponde a la esencia de la agencia oficiosa y tampoco se aviene a su naturaleza, exigir la configuración de una relación formal entre el agente y los titulares de los derechos que no están en condiciones de promover su propia defensa. Por el contrario, se trata de una relación de hecho que puede reclamar efectos jurídicos válidos y desplegar eficacia representativa si se cumplen los requisitos previstos en la ley”. Este argumento fue reiterado en la Sentencia T-421 de 2001. 22 El requisito de ratificación se introduce de una manera incipiente pero determinante en la Sentencia T-044

de 1996. En este caso no se concede la tutela pretendida por un falso agente debido a que la agenciada no ratificó ni los hechos ni las pretensiones de la acción incoada. En la Sentencia T-277 de 1997 el agente oficioso, esposo de la titular del derecho a la salud, interpuso una acción de tutela con el fin de que se ordenará una intervención quirúrgica, la titular con posterioridad se dirigió al juzgado y ratificó los hechos y las pretensiones, por lo cual la Corte consideró que se configuraba en el caso la legitimación en la causa, por consiguiente, consideró procedente entrar al examen de fondo sobre los hechos. 23 Corte Constitucional. Sentencia T-995 de 2008. M.P. Mauricio González Cuervo. 24 Corte Constitucional. Sentencia T-677 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 25Corte Constitucional. Sentencia T-162 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 26Corte Constitucional. Auto 150 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 alcance, para la protección de sus derechos en general, trátese de los fundamentales o de los simplemente legales”27. 41.

9. En vista de los elementos requeridos para la configuración de la agencia oficiosa, corresponde al juez valorar las circunstancias propias del caso y determinar si procede el recurso cuando no es el titular del derecho quien lo ejerce, sino un tercero28. Así, si bien la tutela, y por transitividad el incidente de desacato, responden a una estructura informal y sumaria, su ejercicio se encuentra condicionado al cumplimiento de ciertos requisitos de

procedibilidad, en particular, cuando estos recursos son ejercidos por terceros. 42.

10. En este sentido, por tratarse del presupuesto inicial de procedencia, la legitimación en la causa por activa determina si el juez puede abordar el estudio de fondo del caso o no, puesto que, de no encontrarse acreditada la titularidad de quien promueve el recurso, esto es, su capacidad procesal, el funcionario judicial se encuentra inhabilitado para pronunciarse de fondo sobre los hechos y pretensiones. Esta condición procesal trae consigo no solo el ejercicio de derechos constitucionales, sino, también, la asunción de cargas y responsabilidades que solo podrán asumir quienes acudan a la administración de justicia con un auténtico interés29 procesal.

43.

11. Específicamente, en el caso de la legitimación en la causa por agencia oficiosa de personas desplazadas, esta Corte señaló en la Sentencia T-025 de

2004 que: 44. 45. “[L]as asociaciones de desplazados, que se han conformado con el fin de apoyar a la población desplazada en la defensa de sus derechos, pueden actuar como agentes oficiosos de los desplazados. No obstante, a fin de evitar que por esta vía se desnaturalice la acción de tutela, se promuevan demandas de tutela colectivas sin el consentimiento de sus miembros, o se emplee esta figura para desconocer las normas sobre temeridad, tal posibilidad debe ser ejercida bajo condiciones que a la vez que garanticen el acceso a la justicia a la población desplazada, impida posibles abusos. Por ende, tales organizaciones estarán legitimadas para presentar acciones de

tutela a favor de sus miembros bajo las siguientes condiciones: 1) que se haga a través de su representante legal, acreditando debidamente su existencia y representación dentro del proceso de tutela; 2) que se individualice, mediante una lista o un escrito, el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de tutela; y 3) que no se deduzca de los elementos probatorios que obran en el proceso que el agenciado no quiere que la acción se interponga 27 Corte Constitucional. Sentencia T-162 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 28 Corte Constitucional. Sentencia T-677 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 29 Corte Constitucional. Sentencia T-162 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 9 en su nombre. En esa medida si se percatan de la amenaza o violación de derechos fundamentales de una persona, pueden interponer la acción en nombre de sus asociados”30. 46.

C. Verificación del presupuesto formal de legitimación en la causa por activa como agente oficioso en el caso concreto

47.

12. En vista de los presupuestos señalados, en el sub judice, la solicitud de apertura de incidente de desacato es presentada por Carlos Andrés Gutiérrez Mejía, quien lo hace bajo la supuesta calidad de agente oficioso de los nueve millones de víctimas del conflicto armado registradas ante la Unidad de Víctimas31. Sin embargo, el actor (i) no acreditó en su escrito que los titulares del derecho, es decir, el universo de víctimas agenciado, se encuentra en una situación de incapacidad para ejercer de forma autónoma el recurso; (ii) ni

individualizó los nombres de las personas en representación de las cuales se interpone la presente actuación. 48.

13. Por lo anterior, la Sala procederá a declarar improcedente la solicitud de apertura de incidente de desacato planteada por el señor Gutiérrez Mejía, por incumplir las exigencias relativas a la adecuada acreditación de su papel como agente oficioso de las víctimas del conflicto armado, y en consecuencia, por carecer de legitimación en la causa por activa.

49.

D. Identidad de sujeto, supuestos fácticos, pretensiones y alegatos

50.

14. Sin perjuicio de la improcedencia por carencia de legitimación en la causa por activa conforme a lo verificado previamente, esta Sala encuentra, además, que hay una identidad integral y literal entre el escrito de petición resuelto mediante la presente providencia, y aquel presentado el 26 de agosto de 2019, que fue rechazado mediante Auto 150 de 2020, salvo en el tema puntual de la agencia oficiosa que hoy se alega. Por consiguiente, esta Sala se atendrá en todo lo demás, a lo ya mencionado en la providencia previa que rechazó inicialmente la petición del actor, también por ausencia de legitimación en la causa por activa.

51.

15. En consideración a lo anterior, esta Sala rechazará una vez más el recurso propuesto por Carlos Andrés Gutiérrez Mejía, por improcedencia ante la falta de capacidad del actor para vincularse como parte en el proceso y ejercer los derechos derivados a tal acreditación, ante la carencia de legitimación en la causa por activa.

52. En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento,

30 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 31Escrito de petición. Pág. 1. 10

III. RESUELVE RECHAZAR, por improcedente, la solicitud de apertura de incidente de desacato, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase.

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada Presidenta Sala Especial Seguimiento Sentencia T-025 de 2004

LUIS JAVIER MORENO ORTIZ

Magistrado (E.)

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General