CC - A347-24

A347-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-347/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 347 DE 2024

Referencia: Expedientes CJU-4959,

CJU-5081, CJU-5100 y CJU-5117.

Asunto: Conflictos suscitados entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo.

Magistrado sustanciador: Vladimir Fernández Andrade.

Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. En el siguiente cuadro se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones remitidos a la Corte Constitucional y asignados al despacho del magistrado sustanciador para su decisión, los cuales corresponden a demandas instauradas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “Colpensiones”) con las que pretende la nulidad de actos administrativos proferidos por esta misma entidad y/o de actos administrativos de entidades liquidadas que subrogaron

sus competencias a las demandantes:

Número Síntesis 4959 Demanda El 13 de agosto de 2020, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Colpensiones instauró demanda en contra de las resoluciones 014832 del 30 de [1] noviembre de 1998 y SUB-2415 del 29 de enero de [2] 2018 , por medio de las cuales el Instituto de Seguro Social y Colpensiones reconocieron y pagaron una pensión de sobrevivientes con ocasión al fallecimiento del señor Luis Darío Varón Muñoz. Según se advierte en el escrito radicado por la parte actora, el medio de control se justifica en que dichas resoluciones reconocieron una prestación pensional de “forma irregular teniendo en cuenta que existe incompatibilidad entre la pensión de sobreviviente de origen [3] laboral y la pensión de sobreviviente de origen común” . Autoridades en conflicto El 9 de diciembre de 2020, la Sección Segunda Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los [4] previstos en el artículo 104.4 del CPACA toda vez que el causante de la pensión nunca ostentó la calidad de empleado público, por lo que conforme con el artículo 2.4 del [5] CPTSS , el trámite le corresponde a la Jurisdicción [6] Ordinaria Laboral . El 14 de noviembre de 2023, el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para

conocer de la demanda, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a este tribunal. Sobre el particular, afirmó que de acuerdo con el auto 448 de 2022 proferido por esta corporación, es el juez contencioso administrativo el competente para conocer de las acciones de [7] lesividad, tal y como ocurre con la presente demanda . 5081 Demanda El 10 de julio de 2019, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Colpensiones instauró demanda en contra de las resoluciones GNR-417904 del 4 de diciembre de 2014 y GNR-168339 del 9 de junio de 2016, por medio de las cuales la entidad reliquidó la pensión de vejez a favor del señor Ángel María Castro Verdugo. Según se advierte en el escrito de la demanda, el medio de control se justifica en que la demandante no debía reliquidar la prestación pensional “por tratarse de un acto de ejecución el cual no es demandable ni modificable” conforme a una [8] sentencia judicial sobre el asunto . Autoridades en conflicto El 15 de marzo de 2021, el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Barranquilla declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 104.4 del CPACA toda vez que el causante de la pensión nunca ostentó la calidad de empleado público, por lo que conforme con el artículo 2.4 del CPTSS, el trámite le

[9] corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral . El 8 de septiembre de 2023, el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a este tribunal. Sobre el particular, afirmó que de acuerdo con el auto 522 de 2023 proferido por esta corporación, es el juez contencioso administrativo el competente para conocer de las acciones de [10] lesividad, tal y como ocurre con la presente demanda . 5100 Demanda El 3 de septiembre de 2020, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Colpensiones instauró demanda en contra de las resoluciones GNR-089286 del 7 de mayo de 2013 y GNR-318994 del 12 de septiembre de 2014, por medio de las cuales la entidad reconoció, pagó y reliquidó una pensión de invalidez a favor del señor Fabián Pacheco Durán. Según se advierte en el escrito de la parte actora, el medio de control se justifica en que la entidad reconoció la prestación a partir “de información no verídica y que como [11] tal, no se ajustó a la realidad” . Autoridades en conflicto El 26 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró su falta de competencia y jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Valledupar. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 104.4 del CPACA, toda vez que el causante de la pensión

nunca ostentó la calidad de empleado público, por lo que, conforme con el artículo 2.4 del CPTSS y el auto 746 de 2021 de la Corte Constitucional, el trámite le corresponde a la [12] Jurisdicción Ordinaria Laboral . El 19 de septiembre de 2023, el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Valledupar declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, suscitó conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a esta corporación. Sobre el particular, afirmó que de acuerdo con el autos 316 de 2021 proferido por este tribunal, es el juez contencioso administrativo el competente para conocer de las acciones de [13] lesividad, tal y como ocurre con la presente demanda . 5117 Demanda El 6 de septiembre de 2017, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Colpensiones instauró demanda en contra de las resoluciones GNR-137089 del 12 [14] de mayo de 2015 , GNR-291731 del 23 de septiembre de [15] [16] 2015 y GNR-51571 del 18 de febrero de 2015 , por medio de las cuales la entidad reconoció, pagó y reliquidó una pensión de vejez a favor de la señora Judith Saucedo Garcerant. Según se advierte en el escrito de la parte actora, el medio de control se justifica a partir de una investigación que realizó la entidad en la que se concluyó que la pensionada no cumplió con los requisitos legales para ser beneficiaria de la [17] prestación . Autoridades en conflicto El 3 de diciembre de 2019, el Juzgado 13 Administrativo

Mixto del Circuito de Barranquilla declaró su falta de jurisdicción para dar trámite a la demanda y ordenó su remisión a los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 104.4 del CPACA, toda vez que la causante de la pensión nunca ostentó la calidad de empleado público, por lo que, conforme con el artículo 2.4 del CPTSS, el trámite le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria [18] Laboral . El 19 de octubre de 2020, el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Barranquilla decidió no conocer la demanda, causó conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, entidad que luego lo remitió a este tribunal. Sobre el particular, señaló que el artículo 2 del CPTSS no dispone que la Jurisdicción Ordinaria Laboral el conocimiento de procesos de nulidad y restablecimiento del [19] derecho como lo es la presente demanda .

2. El 17 de enero de 2024, los expedientes fueron repartidos y asignados al despacho y dos días después, Secretaría General los remitió para su sustanciación.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia.

3. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02

de 2015.

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

4. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque

[20] consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)” . De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que estos conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a Subjetivo [21] diferentes jurisdicciones . Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite [22] de naturaleza jurisdiccional . Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole Normativo constitucional o legal, por las cuales consideran que son [23] competentes o no para conocer del asunto concreto .

C. Competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Reiteración del auto 316 de 2021.

[24] [25]

5. Conforme con los artículos 97 y 104 del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de

nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en [26] contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad) , de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

6. Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en el auto 316

[27] de 2021 , en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Por su parte, en el auto 840 [28] de 2021 , la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.

D. Examen del caso concreto.

7. En los asuntos objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, puesto que, como se

puede observar en el antecedente 1, (i) Presupuesto subjetivo: los conflictos se suscitaron entre autoridades de diferentes jurisdicciones: por un lado, jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de otro lado, jueces de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. (ii) Presupuesto objetivo: se acreditaron causas judiciales respecto de la cuales se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se tratan de demandas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento instauradas por Colpensiones y la UGPP en contra de distintos actos administrativos proferidos por estas mismas entidades y/o de actos administrativos de entidades liquidadas que subrogaron sus competencias a las demandantes. (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales que suscitaron los conflictos entre jurisdicciones citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104.4 del CPACA y 2° del CPTSS, así como en pronunciamientos de esta corporación sobre la materia.

8. Superado el anterior estudio, hay que aplicar la regla jurisprudencial fijada en los autos 316 y 840 de 2021, por la que los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y

obligaciones como ocurre, en este caso, con las demandas formuladas por Colpensiones en contra de distintos actos administrativos relacionados con seguridad social proferidos por el extinto Instituto de Seguro Social.

9. En ese sentido y debido a que los expedientes CJU-4959, CJU-5081, CJU-5100 y CJU-5117 guardan identidad de materia, la Sala Plena de la

[29] Corte Constitucional ordenará su acumulación y los remitirá a las siguientes autoridades para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados: Expediente Autoridad judicial competente CJU-4959 Tribunal Administrativo de Cundinamarca CJU-5081 Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Barranquilla CJU-5100 Tribunal Administrativo del Cesar CJU-5117 Juzgado 13 Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla

E. Regla de decisión. 10. “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y [30] obligaciones” .

III. DECISIÓN Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero: ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con

los expedientes CJU-4959, CJU-5081, CJU-5100 y CJU-5117, por presentar unidad de materia.

Segundo: En el proceso CJU-4959, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que la Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de las Resoluciones 014832 del 30 de noviembre de 1998 y SUB-2415 del 29 de enero de 2018.

Tercero: REMITIR el expediente CJU-4959 a la Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá.

Cuarto: En el proceso CJU-5081, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 16 Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR-417904 del 4 de diciembre de 2014 y GNR-168339 del 9 de junio de 2016.

Quinto: REMITIR el expediente CJU-5081 al Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Barranquilla para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 16

Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Sexto: En el proceso CJU-5100, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Valledupar, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR-089286 del 7 de mayo de 2013 y GNR-318994 del 12 de septiembre de 2014.

Séptimo: REMITIR el expediente CJU-5100 al Tribunal Administrativo del Cesar para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 4 Laboral del

Circuito de Valledupar.

Octavo: En el proceso CJU-5117, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 13 Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 10 Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 13 Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR-137089 del 12 de mayo de 2015, GNR-291731 del 23 de

septiembre de 2015 y GNR-51571 del 18 de febrero de 2015. Noveno. - REMITIR el expediente CJU-5117 al Juzgado 13 Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 10 Laboral del Circuito de la misma ciudad. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Resolución por medio de la cual el Instuto de Seguro Social reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión al fallecimiento del señor Luis Darío Varón Muñoz. [2] Resolución por medio de la cual Colpensiones ordenó acvar la pensión de sobrevivientes reconocida mediante la resolución 014832 del 30 de noviembre de 1998. [3] Archivo “02Demanda.pdf_PDF”. [4] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En adelante, el proyecto se referirá a él como

“CPACA”.

[5] Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social. En adelante, el proyecto se referirá a él como “CPTSS”. [6] Archivo “14AutoRemite.pdf_.pdf”. La decisión fue objeto de recurso de reposición por parte de Colpensiones. Sin embargo, este fue resuelto de manera desfavorable el 10 de febrero de 2021. Archivo “18AutoResuelveReposición.pdf”. [7] Archivo “03AutoProvocaConflicto.pdf”. [8] Archivo “01Expediente08001333301020190016900.pdf”. [9] Ibíd, pág. 61. [10] Archivo “38AutoDeclaraFaltaJurisdiccion.pdf”. [11] Archivo “02DemandaCC_77178211_Fabian_Pacheco OK.pdf”. [12] Archivo “10 AutoRemitir x compet. NRD Laboral. Colpensiones (1).pdf”. [13] Archivo “16AutoDeclaraConflictoDeCompetencia.pdf”. [14] Resolución por medio de la cual la endad le reconoció una pensión de vejez a la señora Judith Saucedo Garcerant. [15] Resolución por medio de la cual la endad reliquidó una pensión de vejez a la señora Judith Saucedo Garcerant. [16] Resolución por medio de la cual la endad ordenó ingresar en nómina una pensión de vejez a favor de la señora Judith Saucedo Garcerant. [17] Archivo “01ExpedienteDigital.pdf”, págs. 2-17. [18] Ibíd, págs. 122-126. [19] Archivo “15 2020-431 Propone Conflicto Negativo.pdf”.

[20] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [21] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idénco sendo, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. [22] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. [23] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [24] “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…)”. Énfasis por fuera del texto original.

[25] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original. [26] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. [27] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”.

[28] CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. [29] Conforme a lo dispuesto en los literales a) y v) del arculo 5 y el arculo 49 del Acuerdo 02 de 2015, el arculo 5 del Decreto 2067 de 1991, el arculo 148 y el inciso final del arculo 150 de la Ley 1562 de 2012. [30] Regla extraída del auto 840 de 2021.