CC - A352-2024

A352-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-352/24

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

(...) De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 352 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5012.

Conflicto de jurisdicciones entreSuperintendencia Nacional de Salud yJuzgado Noveno Administrativo delCircuito de Popayán.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competenciasconstitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 dela Constitución, profiere el siguiente:

AUTO.

I. ANTECEDENTES

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competenciasconstitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 dela Constitución, profiere el siguiente:

AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. El 18 de agosto de 2022 el Hospital Susana López de Valencia ESE,por medio de apoderada judicial, interpuso demanda ante la SuperintendenciaNacional de Salud en contra de Asmet Salud EPS, conforme lo dispuesto enel artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley1949 de 2019, literal f. La demanda relató que el hospital suscribió contratospor prestación de servicios de salud a los usuarios afiliados a la EPS

demandada en el 2018 y el 2019 en modalidad de evento[1] y de pago global prospectivo[2]. Durante ambas vigencias, el hospital prestó los servicios de salud y facturó bajo la modalidad de evento un valor de $1.107.826.384[3]. 2. El hospital presentó ante la EPS la facturación correspondiente apacientes prematuros extremos y malformaciones congénitas complejasexcluidas del contrato global, con todo, la facturación fue objeto dedevolución por la EPS, la cual argumentó que la suma ya estaba canceladaporque, en su parecer, los servicios hacen parte del contrato global y no delcontrato por evento. 3. Según relató la parte demandante, el hospital dio respuesta a la EPSde conformidad con el trámite establecido en el artículo 57 de la Ley 1438 de2011. Sin embargo, la EPS reiteró los argumentos y no aceptó las facturasenviadas. Posteriormente, en septiembre de 2020 se expusieron lasdificultades ante la Superintendencia Nacional de Salud y se pactó la revisiónde las devoluciones 2018 y 2019. Sin embargo, a pesar de lo pactado, lademandante sostiene que la EPS liquidó unilateralmente las vigenciasseñaladas, sin tener en cuenta el debido proceso acordado. 4. En la demanda, el Hospital Susana López de Valencia solicitó a laSuperintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación,que se ordene a Asmet Salud EPS “el reconocimiento y pago de lafacturación aquí relacionada de conformidad con lo Contratado [sic] a cargode la EPS por los servicios prestados [,] para que se resuelva por esta vía la

naturaleza de la prestación del servicio de salud […]”[4].5. El 13 de febrero de 2023, la Superintendencia Nacional de Saludrechazó la demanda, declaró su falta de competencia para conocer el asunto yordenó remitir el expediente a los jueces administrativos de Popayán. En susconsideraciones señaló que si bien la competencia de la Superintendencia esconcurrente a aquella del juez laboral, corresponde a la jurisdiccióncontencioso administrativa el conocimiento de las controversias de loscontratos estatales “cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte unaentidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”,en virtud del artículo 104 inciso 2 del Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 6. La Superintendencia citó el auto 722 de 2021 de la CorteConstitucional en el que se estableció que le corresponde a la jurisdicción delo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias porcontratos estatales cuyo cumplimiento se solicite a través del medio decontrol de controversias contractuales y esté relacionado con la prestación deservicios de salud del plan de beneficios con cargo a la unidad de pago porcapitación. Por último, la Superintendencia hizo referencia al auto 409 de 2022[5], que señaló la competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo en procesos ejecutivos que involucren entidades estatales. 7. El asunto fue remitido y correspondió por reparto al Juzgado Noveno

2022[5], que señaló la competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo en procesos ejecutivos que involucren entidades estatales. 7. El asunto fue remitido y correspondió por reparto al Juzgado Noveno Administrativo de Popayán[6]. El 24 de marzo de 2023, el Juzgado profirióauto que suscitó el conflicto de competencia. Este despacho argumentó queen el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y sus modificaciones y adiciones, ellegislador prevé que la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer yfallar en derecho de: “f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas alas facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social enSalud”. 8. Además, el despacho manifestó que, de acuerdo con el parágrafosegundo del mismo artículo, la Superintendencia conocerá de los asuntos apetición de parte, por lo cual el demandante tiene una “competencia exclusiva para presentar la demanda ante la Superintendencia”[7]. El juzgadoprocedió a enviar el asunto al Tribunal Administrativo del Cauca, puesconsideró que: al ser la superintendencia una autoridad administrativa es menesteraplicar el inciso 5 del artículo 139 del Código General del Proceso,según el cual el competente para dirimir el conflicto negativo de competencia es el H. Tribunal Administrativo del Cauca[8].

9. En auto del 23 de noviembre de 2023[9], el Tribunal Administrativodel Cauca remitió el expediente a la Corte Constitucional.

10. El 17 de enero de 2024 el asunto de la referencia se repartió para susustanciación a la magistrada ponente. El expediente digital respectivo fueenviado al despacho a través de acta secretarial del 19 de enero de 2024[10].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

II. CONSIDERACIONES

Competencia

11. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictosde competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[11].

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

12. Para que se configure un conflicto entre jurisdicciones se requiere la concurrencia de tres presupuestos[12]: (i) el subjetivo, el cual exige que lacontroversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administrenjusticia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones quienes rechacen o reclamenla competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según el cual debeexistir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, quepueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquierotro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cuales necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través deun pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal porlas cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

13. En el caso bajo examen se cumplen estas premisas. En primer lugar, elconflicto se suscitó entre la Superintendencia Nacional de Salud que, enejercicio de sus atribuciones jurisdiccionales, hace parte de la jurisdicciónordinaria laboral, y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito dePopayán, el cual pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.En cuanto al presupuesto objetivo, el conflicto versa sobre el reconocimientode la naturaleza de la prestación del servicio y el pago de la facturaciónseñalada por la demandante, por lo que existe un trámite de naturalezajurisdiccional.

14. Por otro lado, se cumple el presupuesto normativo, pues ambasautoridades en conflicto enunciaron los fundamentos de índole constitucionaly legal con los que argumentan negar su competencia para conocer del caso.La Superintendencia Nacional de Salud señaló la competencia de lajurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del numeral 4 delartículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de loContencioso Administrativo (CPACA), el auto 722 de 2021 y el auto 409 de2022 de la Corte Constitucional.15. Por otro lado, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito dePopayán consideró que la Superintendencia Nacional de Salud es competenteen virtud del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, norma queseñala los asuntos de los que conoce esta entidad en virtud de su funciónjurisdiccional.

Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer delas controversias por devoluciones o glosas entre entidades del Sistemade Seguridad Social en Salud. Reiteración del auto 2032 de 2022

16. De acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política, la leypuede atribuir de manera excepcional funciones jurisdiccionales en materiasprecisas a algunas autoridades administrativas. En desarrollo de lo anterior, elartículo 41 de la Ley 1122 de 2007 establece los asuntos sobre los cuales laSuperintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, conlas facultades propias de un juez. En particular, el literal “f” de esta normaseñala la competencia de esta entidad para conocer las controversiasderivadas “de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades delSistema General de Seguridad Social en Salud”. 17. A partir de lo anterior, la Resolución 3047 de 2008 contiene en suanexo técnico No. 6 el Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas.Este documento contiene la definición de una glosa y de una devolución. Porun lado, define la glosa como una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de lafactura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidadresponsable del pago durante la revisión integral, que requiere serresuelta por parte del prestador de servicios de salud.

18. Por otro lado, define las devoluciones como “una no conformidad queafecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud,encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminary que impide dar por presentada la factura”. El anexo técnico tambiénestablece las causales taxativas de devolución que se refieren a:

falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, faltade epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura odocumento equivalente que no cumple requisitos legales, servicioelectivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el casode servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para elrecobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado.

19. Además, es necesario recordar que, de acuerdo con la sentencia C-119de 2008, la delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de laSuperintendencia Nacional de Salud “desplaza, a prevención, a los jueceslaborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existenlos primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[13]. 20. Por último, la Sala en el auto 2032 de 2023 analizó el alcance de laSuperintendencia Nacional de Salud en este tipo de asuntos específicamente,y estableció la regla de decisión a continuación, la cual fue reiterada en elauto 2460 de 2023: De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal fdel artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacionalde Salud es la competente para conocer de controversias entreentidades que integran el Sistema General de Seguridad Social enSalud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturascorrespondientes a la prestación de servicios médicos.

Caso concreto 21. El conocimiento del presente asunto le corresponde a laSuperintendencia Nacional de Salud, autoridad competente para decidir sobrelos trámites de devoluciones o glosas entre entidades que pertenecen alSistema General de Seguridad Social en Salud. 22. En primer lugar, de lo expuesto en la demanda se observa que, enefecto, la controversia gira en torno al desacuerdo entre el hospital y la EPSdemandada en relación con las devoluciones que realizó esta última sobre loscontratos referidos de las vigencias 2018 y 2019. Particularmente, en eltrámite de glosas se adelantó una conciliación ante la SuperintendenciaNacional de Salud como lo prevé el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011.

23. Además, de conformidad con el Anexo Técnico No. 6 Manual Únicode Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, lascausales de devolución son taxativas e incluyen, como se señaló previamente,el “servicio ya cancelado”. En este caso, de lo narrado por la demandante sepuede inferir que la razón de la devolución por parte de la EPS fue que elservicio ya había sido cancelado porque, según esta, estaba incluido en elcontrato global prospectivo. Por esta razón, la Corte considera que seconfigura el primer elemento para activar la función jurisdiccional de laSuperintendencia Nacional de Salud.

24. En segundo lugar, es pertinente verificar si el conflicto sobre ladevolución se suscitó entre dos entidades que pertenecen al Sistema Generalde Seguridad Social en Salud.

24. En segundo lugar, es pertinente verificar si el conflicto sobre ladevolución se suscitó entre dos entidades que pertenecen al Sistema Generalde Seguridad Social en Salud.

25. Por un lado, la Corte encuentra que el numeral tercero del artículo 155de la Ley 100 de 1993 establece que el Sistema General de Seguridad Sociallo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácterpúblico, mixto o privado. En el caso particular, el Hospital Susana López deValencia es una Empresa Social del Estado creada mediante la OrdenanzaDepartamental No. 001 del 3 de enero de 1995[14] que pertenece al sistemade salud.

26. Por su parte, Asmet Salud EPS es una entidad promotora de salud constituida mediante documento privado[15] que, de acuerdo con el literal a,numeral 2 del artículo 155 de la Ley 100, también es integrante del sistema.

27. En tercer lugar, la Sala debe reiterar que el asunto no le corresponde ala jurisdicción de lo contencioso administrativo porque, de conformidad conel artículo 104 numeral 4 del CPACA, esta solo conoce de aquellascontroversias de la seguridad social que se originen entre empleados públicosy las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridadsocial. Este caso, por el contrario, trata de la devolución de facturaspresentadas para el cobro por la prestación de servicios de salud por parte delhospital demandante.

28. Por lo anterior, la Sala se acogerá a la regla de decisión establecida en el auto 2032 de 2022[16], y señalará como competente de conocer el presenteasunto a la Superintendencia Nacional de Salud.

28. Por lo anterior, la Sala se acogerá a la regla de decisión establecida en el auto 2032 de 2022[16], y señalará como competente de conocer el presenteasunto a la Superintendencia Nacional de Salud.

Regla de decisión. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución ycon el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la SuperintendenciaNacional de Salud es la competente para conocer de controversias entreentidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, queversen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a laprestación de servicios médicos.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la SuperintendenciaNacional de Salud y Juzgado Noveno Administrativo del Circuito dePopayán, en el sentido de DECLARAR que corresponde a laSuperintendencia Nacional de Salud conocer de la demanda presentada por elHospital Susana López de Valencia E.S.E contra Asmet Salud EPS.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-5012 a la SuperintendenciaNacional de Salud para lo de su competencia, y para que comunique lapresente providencia a los interesados.Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Con referencias CAU-347-S19 y CAU-143-S18. [ 2 ] Con referencia CAU-270-19. [ 3 ] CJU-5012, 2023 00044 01, “120238100000432061_00002.pdf”, hecho segundo. [ 4 ] Expediente digital CJU-5012, 2023 00044 01, Ibídem, p. 5. [ 5 ] El cual reiteró el auto 409 de 2021. [ 6 ] Expediente digital CJU-5012, 2023 00044 01, Primera instancia, “01ActaDeReparto”. [ 7 ] Expediente digital CJU-5012, 2023 00044 01, Primera instancia, “04AutoSuscitaConflictoCompetencia.pdf”, p. 2. [ 8 ] Ibídem. [ 9 ] Expediente digital CJU-5012, 2023 00044 01, Segunda instancia, “04 Auto ordena enviar expediente.pdf”. [ 1 0 ] Expediente digital CJU-5012, CJU0005012 CC, “03CJU-5012 Constancia de Reparto.pdf”. [ 1 1 ] “ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y

[ 1 1 ] “ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia queocurran entre las disntas jurisdicciones”. [ 1 2 ] Auto 155 de 2019. [ 1 3 ] Sentencia C-119 de 2008. [ 1 4 ] Proferida por la Gobernación del Cauca. [ 1 5 ] Asmet Salud EPS. Entrada “quiénes somos”. Disponible en: hps://www.asmetsalud.com/pagina/quienes-somos. [ 1 6 ] Reiterada en el auto 2460 de 2023.